IMPORTANCIA DE LA CALIDAD DE LOS ESTUDIOS EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE

Introducción

La calidad de los estudios a nivel de preinversión, para las obras públicas, tienen una extraordinaria importancia para el Estado, pues de ello, también dependerá la calidad de las decisiones de inversión. El grado de precisión con que se acotan los presupuestos de obra, operación y manteniemiento (oferta), asi como los estudios de demanda, definirá el nivel de calidad de estos estudios.

Si es evidente que, los beneficios superan ampliamente a los costos, entonces no se requiere tanta precisión en los estudios a nivel de preinversión, para decidir la ejecución de la obra; mientras que si esta situación no es evidente, entonces se requiere incrementar la calidad de los estudios para poder tomar decisiones acertadas. Cabe mencionar que según Invierte-Perú, el tiempo de aprobación de proyectos es menor que con el SNIP, ya que la programación se enmarca en tres sistemas que se realizan en simultáneo: planeamiento, inversiones y presupuesto; sin embargo, todo esto no corrige los problemas generados por no ejecutar los estudios a nivel de preinversión con la calidad necesaria para poder tomar decisiones acertadas. Más adelante se explican estos problemas generados, en proyectos licitados en el pasado, por no haber acotado correctamente el presupuesto de obra, y la demanda a generarse.

Una vez que el Estado decide ejecutar un proyecto, entonces este se puede licitar con el estudio a nivel de preinversión o con el estudio a nivel de ingenieria de detalle (EDI). Para el primero caso se presentará mayor numero de imprevistos que en el caso de un EDI, y en consecuencia algunos atrasos en la ejecución de la obra. Para ambos casos, estos imprevistos ocurrirán con mayor intensidad para el caso de obras lineales (carretera, linea de metro) y aquellas en las que las condiciones del subsuelo son relevantes, que por ejemplo, para obras localizadas (edificaciones) en zonas con buenas condiciones del subsuelo. Por lo tanto, para que en el primer caso se puedan tomar decisiones acertadas en la solución de contingencias (costo vs tiempo) es importante tener un contrato flexible que facilite el entendimiento entre ingenieros (de la supervisión y del contratista), y que tenga incentivos para la solución de contigencias, como los contratos NEC (New Engineering Contract); en contraposición con los complejos contratos bajo el amparo de la ley de contrataciones del Estado, que tiene énfasis en las penalidades por atrasos, y que muchas veces requiere la interpretación de los abogados.

Acotación del Presupuesto de Obra

Es evidente que mientras más se estudia un proyecto y más completa es la ingeniería básica, mejor se acotará al presupuesto de obra; sin embargo, pareciera que para el MTC esto no es tan evidente. Asi por ejemplo, de acuerdo a un estudio de la Asociación de Túneles de los Esta dos Unidos, se requiere invertir en la investigación geotécnica (subsuelo) entre el 1% a 3% del monto de la obra civil, para que los adicionales de obra no superen el 20% de la obra civil; sin embargo, para el estudio a nivel de preinversión con el que se licitó la L2 del Metro, se invirtió apenas 0.1% en la investigación geotécnica. Por otro lado, de acuerdo a la propia experiencia del MTC, cuando invertía en los estudios de carreteras, del orden del 1% de la obra civil, estas terminaron con adicionales de obra del orden de 30% a 80% de la obra civil; sin embargo, para el estudio de la carretera Interoceánica (tramos 2, 3 y 4) invirtió apenas 0.2%, y terminó con adicionales de obra del orden de 200%. Estas cifras son apenas ordenes de magnitud, que el MTC podría mejorarlos, si se abocara al estudio estadístico de su propia base de datos. También cabe señalar, que la inversión en los estudios se puede optimizar, si se hace una buena planificación y supervisión, lo que lamentablemente no ocurre en la mayoría de los casos.

La licitación de la obra civil puede ser a suma alzada o a precios unitarios, o una combinación de ambas. Si la licitación es a suma alzada, y el presupuesto de obra no está suficientemente acotado, entonces los postores ofertaran alto, para cuidarse de cualquier mínima contingencia, como ocurrió para el caso de la L2 del Metro, en que se ofertó del orden de $ 144 millones/Km. Al respecto, cabe mencionar que de acuerdo a recientes experiencias de los metros de Quito y Santiago, estos costaron del orden de $ 90 millones/Km, a pesar de que las condiciones del subsuelo son más dificiles que las de Lima.

Si la licitación es a precios unitarios, y el presupuesto de obra no está suficientemente acotado, entonces habrá adicionales de obra, como ocurrió para el caso de la carretera Interoceánica, en donde se ofertó un total de $ 880 millones para los tramos 2, 3 y 4, pero terminó constando casi el triple, debido a los adicionales de obra. Cabe mencionar que estas situaciones requieren de una supervisión de obra intensa y honesta, para justificar correctamente los adicionales de obra.

Acotación de la Demanda

Para estudiar la demanda futura, generalmente se recurre al estudio de la demanda pasada bajo diferentes escenarios, para luego extrapolar conclusiones; sin embargo, también, en ocasiones, se debe evaluar escenarios que probablemente sean completamente nuevos (economía del desarrollo), lo cual es más difícil estimar. De cualquier forma, errores importantes en la estimación de la demanda, conduce a fracasos en los proyectos.

Por ejemplo, en el estudio a nivel de preinversión de la carretera Interoceánica, se estimó que la producción agrícola de la Región de Madre de Dios, iba a ser igual a las Regiones de Piura y Lambayeque juntos; sin embargo, esto no ha ocurrido, más por el contrario, ha habido pasivos ambientales, trata de gente, etc. En conclusión, en el estudio a nivel de preinversión ha habido una gran subestimación del presupuesto de obra y una gran sobre estimación de la demanda, tanto así que, los ingresos por peaje no alcanza siquiera para los costos de operación y mantenimiento; con lo que el país ha terminado teniendo una gran pérdida económica con la ejecución de este proyecto, pérdida que es inmensamente superior a los costos directos de la corrupción.

El proyecto de la Autopista de la Linea Amarilla, es un caso de subestimación de la demanda, pues en el 2019 ya estaba ocurriendo la demanda proyectada para el 2030. Por otro lado, cuando el Municipio de Lima Metropolitana (MLM) dio la buena Pro de la Concesión a la constructora OAS (de Brasil), se decía que las inversiones eran del orden de $ 700 millones, sin embargo, pocos años después, OAS vendió los derechos de esta concesión a la constructora Vinci (de Francia) a $ 1500 millones, obteniendo OAS por tanto, un beneficio excesivo en poco tiempo. Todo esto ha ocurrido porque el MLM (Municipio Metropolitano de Lima) no tiene una planificación urbana definida, no ha hecho un estudio de demanda a nivel de red de autopistas, ni tampoco redactó un contrato de concesión para compartir beneficios, tal como se estila en los contratos de concesión APP. Todo ello contrasta con lo bien llevado que fue la concesión APP de 200 Km de autopistas en Santiago, a costos por Km, mucho menores que en Lima, y además, toda la red con peaje telemático.

Rentabilidad Social y Económica

Hay rentabilidad economica cuando los beneficios superan a los costos, o de manera mas sofisticada, cuando el VAN (Valor Actual Neto) del proyecto es positivo. Si el VAN es positivo, entonces el proyecto lo puede asumir el privado; sin embargo, si el VAN es algo negativo, y el proyecto es socialmente rentable, entonces el Estado puede subsidiar parcialmente el proyecto para que este sea bancable y economicamente rentable para el privado.

La red del metro de Lima, tiene una alta rentabilidad social, pero requiere del orden de 65% a 75% de subsidio para que sea bancable. En la práctica, esto quiere decir que la obra civil tiene que ser enteramente subsidiado por el Estado. En cambio, una red de autopistas probablemente no requiera subsidio, o a lo más, requiera un ligero subdidio cruzado para las autopistas principalmente destinadas al transporte de carga (Periferico Norte por ejemplo). Sin embargo el Estado (o la MML) requiere intervenir para propocionar estudios adecuadamente acotados y para generar competencia, de tal manera que los concesionarios sean atraidos por proyectos racionales (sin especulaciones) y obtengan una rentabilidad justa, y los usuarios paguen un peaje justo. Lamentablemente nada de esto ha ocurrido en el pasado con las concesiones de las autopistas por parte de la MML, y parece que tampoco ocurrirá con la futura licitación de la autopista del Periferico Norte, pues está basado en apenas un estudio de nivel de perfil.

Planificación

La planificación urbana y regional es fundamental para que el Estado pueda usar sus recursos en la implementación de la infraestructura de transporte, de manera eficiente y con las priorizaciones correctas. Sin embargo, en el país hay numerosas situaciones cuyas soluciones se tornaron mucho más costosas de lo que debiera haber sido, o bien, se han construido proyectos menos prioritarios a costa de otros más prioritarios; todas estas situaciones han ocurrido, precisamente por la falta de planificación.

Por ejemplo, actualmente se está priorizando, erroneamente, el tren Lima-Ica sobre la Red del Metro de Lima (RML), cuando de Lima a Ica se puede llegar actualmente, por la autopista, en menos de 4 horas, y los pasajeros son menos de 15000 diarios; mientras que un trabajador tipicamente viaja 4 horas al día por transporte público, dentro de Lima Metropolitana, habiendo del orden de 10 millones de viajes diarios por estos medios. Es posible que los trenes Lima-Ica y Lima-Barranca sean necesarios cuando el país tenga un mayor nivel de desarrollo, y después de terminar la RML, pero esto debiera implicar que sea posible que tanto en el sur chico como en el norte chico se formen urbes de al menos 2 millones de habitantes cada uno, y para ello, aparte de disponer de los puertos de Paracas y Chancay, debieran darse incentivos tributarios para las nuevas industrias en estas provincias del sur y norte chicos; en contraposición con cierto grado de desincentivos en la provincias de Lima y Callao, de paso que se alivia el stress hidrico en la cuenca del Rimac.

Diagnóstico y Propuesta de Solución

Es evidente que la baja calidad de los estudios y la falta de planificación no ha permitido al Estado tomar decisiones acertadas, en la mayoría de los casos, en el proceso de implementación de la infraestructura de transporte que el país necesita, causandole mucho mayores pérdidas que la corrupción por si misma. Esto se ha debido a diversas razones tales como, el insuficiente presupuesto para los estudios, el insuficiente nivel profesional de los funcionarios de las instituciones públicas encargadas (MTC, MML, Proinversión, etc.), procesos de expropiación extremadamente lentos, modelo de contrato de obras públicas técnicamente desactualizado, procesos de licitación que alientan a la especulación antes que a la competencia transparente, etc. Es urgente que el Estado corrija cada una de estas razones, lo que pueden hacerlo rapidamente si hay la voluntad politica; sin embargo, la corrección del insuficiente nivel profesional toma tiempo, por lo que una solución provisional, podria ser la contratación de una Oficina para la Gestión de Proyectos (PMO por sus siglas en inglés), a través de los acuerdos Gobierno a Gobierno. Obviamente que en estos acuerdos, el Estado peruano debe asegurarse de una adecuada transferencia de know-how.

El PMO es un sistema de gestión aplicable a proyectos grandes y complejos donde están involucrados varios stakeholders. El PMO y el Cliente deben formar un equipo integrado, responsable del desarrollo y entrega del proyecto. El PMO debe estar basada en el respeto mutuo, la confianza y el esfuerzo de colaboración. El rango de costos oscila entre 2 a 5% del total presupuestado para la infraestructura.

Al MTC también le correspondería llegar a acuerdos con las universidades de mejor nivel, para la mejora de sus programas de maestría en ingeniería aplicada a la infraestructura de transporte, para la investigación de aspectos que abaratarían la infraestructura de transporte, tales como la investigación de las propiedades mecánicas del conglomerado de Lima para abaratar la RML, de estabilizadores de arcilla para abaratar las carreteras de la selva, etc., etc.