LA AUTOPISTA CENTRAL: ¿HACIA UN NUEVO ERROR DEL MTC?

El Rol del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) en el Pasado Reciente

El MTC es el responsable de aproximadamente el 50% de la inversión pública por lo que la calidad de sus decisiones juega un rol fundamental en el desarrollo del país; sin embargo, los estudios elaborados a través de esta entidad son de baja calidad, y no es necesariamente por intervención de profesionales nacionales, si porque existe un componente político, en que influye en las decisiones de los técnicos, lo que conlleva a costos de inversión muy subestimados, todo por insistir en una pronta ejecución de las obras, que a la larga tienen graves dificultades técnicas y/o administrativas, como son los casos de la carretera Interoceánica y la línea 2 del Metro de Lima, ejemplos que a continuación exponemos:

Según el estudio a nivel de preinversión, con el que se licitó los tramos 2, 3 y 4 de la carretera Interoceánica (agosto-2005), estos tramos iban a costar US$ 880 millones, pero terminó costando más de US$ 2500 millones; además, en cuanto a los beneficios, se suponía que, en pocos años, la Región de Madre de Dios iba a tener una producción agrícola, mayor que las Regiones de Piura y Lambayeque juntos. Es decir, se subestimó la inversión y se sobreestimó los beneficios, de manera escandalosa, todo, con el objetivo de que se construyera a como dé lugar, sin que ningún funcionario del MTC se pronunciara. En cuanto a la inversión, se advirtió oportunamente de que estaba siendo subestimada (mayo-2005), y en cuanto a los beneficios, esperaba que el Estado promovería una inAmigración ordenada de la población pobre de las zonas altoandinas de Puno y Cusco, a fin de ampliar la frontera agrícola. Nada de eso sucedió, sino que más bien, la minería ilegal y la desforestación se han expandido tremendamente, conjuntamente con la trata de gente, sobre todo, de la gente más pobre.

El estudio a nivel de preinversión de la L2 del Metro se ejecutó con una investigación del subsuelo insuficiente y deficiente, lo que ocasionó incertidumbre sobre el costo de la obra civil, y además se licitó las obras civiles a suma alzada, que junto con el pobre nivel de competencia (finalmente se presentó un postor), ocasionó que el único postor presentara una oferta con un precio alto para protegerse de esta incertidumbre. Finalmente, el costo por Km, es como 50% más que el metro de Santiago, a pesar de que tiene un suelo similar a Lima. Como el concesionario-constructor tiene el contrato para construir los 35Km de línea de metro subterráneo, entonces tiene un poder de negociación grande a su favor, en contraposición con lo que sucede en otras ciudades (Santiago, Madrid, etc.), en donde las obras civiles se licita por tramos más pequeños, de tal manera que se presentan más de 5 postores, habiendo en consecuencia mayor competencia; además, que el Estado termina teniendo más poder de negociación, en caso falle algún contratista. Para el caso de Lima, como el Estado es tan ineficiente y demora tanto para las expropiaciones requeridas, pues el Concesionario se ha aprovechado para demandar al Estado por estos atrasos.

Así como estos casos de la carretera Interoceánica y la L2 del Metro, hay varios otros casos de decisiones inadecuadas de parte del MTC en el pasado reciente.

Comparación de Rutas Alternas para la Autopista Central

El gobierno de PPK, mediante DS N.º 008-2017-MTC, determinó la urgencia de construir una nueva carretera central (NCC) con características de autopista, determinando para esto, partidas para la ejecución de estudios, para el gobierno regional de Junín (GORE-Junín), como para el GORE-Lima. El trazo presentado por el estudio contratado por el GORE-Junín se muestra en el mapa de la Fig.1. Este estudio presenta serias falencias, como:

1. problemas geológicos detectados por el INGEMMET,
2. problemas de expropiaciones en centros poblados,
3. incumplimiento de normas geométricas para autopistas (radios de giro, R<45m),
4. sobreposición con el camino inca Qhapac Ñam.

El MTC, mediante la modalidad de Gobierno a Gobierno (G2G) contrata en mayo del 2021, los servicios de una oficina de gestión de proyectos francesa (PMO-Francia). Esta PMO, después de un año (Julio 2022), desestimó el trazo del GORE-Junín, por las serias falencias técnicas, y en su reemplazo, ha propuesto el llamado corredor verde (Fig.1), que es una faja que igual inicia y termina en la actual carretera central (PE- 22), por lo que viene a ser una variante, pero no, una nueva carretera; además que incrementa la longitud de la carretera Lima-La Oroya, en un 50%.

Mientras tanto, el trazo propuesto por el GORE-Lima (ver mapa de la Fig.2), presenta las siguientes ventajas respecto al corredor verde propuesto por la PMO-Francia:

1. El trazo del GORE-Lima se inicia en el Km 50.5 (La Chutana) de la Panamericana Sur, sector en donde hay suficiente espacio para los puertos secos, mientras que el trazo de la PMO-Francia se inicia en Ate, en donde no hay espacio para los puertos secos. La mayor congestión que pueden tener ambos inicios, es solucionable para el trazo del GORE-Lima, pues además está en una zona donde se iniciaría la futura autopista periurbana (futura vía de evitamiento de Lima); mientras que en Ate es muy difícil solucionar los problemas de congestión vehicular.
2. El trazo de la PMO-Francia tiene serios problemas de expropiaciones de viviendas, sobre todo, en Ate y Cieneguilla; mientras que el trazo del GORE-Lima no tiene esta clase de problemas (ver Figs. 3.A y 3.B).

3. El tramo inicial de la PMO-Francia tiene que ascender por la quebrada de Tinajas, que tiene serios problemas de inestabilidad por huaycos, y por la fuerte pendiente que obligaría a la construcción de grandes obras civiles. Mientras que el tramo inicial del GORE-Lima, sube por las cumbres de una cordillera que la naturaleza la ha proveído de manera escalonada, minimizando, por tanto, la necesidad de grandes obras civiles, y el peligro de huaycos. Ambos tramos iniciales, terminan cerca al pueblo de Santo Domingo de los Olleros.
4. El trazo de la PMO-Francia termina pocos kilómetros antes de llegar a La Oroya, por lo que, para ir hacia el valle del Mantaro, se requiere cruzar esta congestionada ciudad; mientras que el trazo del GORE-Lima termina en Pachacayo, un pueblo entre La Oroya y Jauja, por lo que, para ir hacia el valle del Mantaro, no se necesita cruzar la ciudad de la Oroya.
5. En la zona de la divisoria de agua entre las cuencas del Pacifico y del Atlántico, el trazo de la PMO- Francia se desarrolla sobre terrenos poco estables de la formación Casapalca, y la cota más alta está a 4750 m.s.n.m.; mientras que el trazo del GORE-Lima se desarrolla en terrenos con grados de estabilidad moderado a alto, y la cota más alta está a 4500 m.s.n.m.
6. El trazo de la PMO-Francia tiene 32.5 Km de túneles y 12.5 Km de puentes, en uno y otro sentido; mientras que el trazo del GORE-Lima tiene 21 Km de túneles y 11.7 Km de puentes en uno y otro sentido. Todo ello, más los costos de expropiación, mayores movimientos de tierra por las inestabilidades, etc., podría implicar que el trazo del GORE-Lima sea al menos US$ 1,000 millones más económico. El tiempo de construcción también sería menor, pues no hay problemas de expropiaciones. De hecho, la PMO- Francia ya ha anunciado que la autopista propuesta en el corredor verde, estaría lista en 10 años.
7. Hay más ahorro en tiempo de viaje por el trazo del GORE-Lima, según se muestra en la siguiente tabla:

Sucesión de Hechos en el Proceso de Implementación de la Autopista Central

El trazo del GORE-Junín incumple el DS N.º 008-2017-MTC, desestimando una nueva carretera central, y elabora el expediente técnico de una variante (Fig.1). El GORE-Junín incumple las recomendaciones del INGEMMET, al pasar por la quebrada de Lurín, también incumple en diseñar el trazo de acuerdo a las características de una autopista. Inexplicablemente, el MEF declara viable los estudios del GORE-Junín, consignando un radio equivalente en el trazo, correspondiente a una autopista (R=230m), siendo esto falso, pues los estudios y planos presentan R=45m. Cabe mencionar que el estudio del GORE-Junín no cuenta en sus estudios, con los análisis de sensibilidad financiera, tal vez porque la rentabilidad está con las justas pues se obtuvo TIR=8.4% (Tasa Interna de Retorno), mientras que la tasa de descuento es de 8%.

Cabe mencionar que la inscripción del estudio del GORE-Junín, en Invierte.pe, ocurrió el 28-12-2018, y curiosamente la viabilidad se da el sábado 29-12-2018. Bastante corto el tiempo de aprobación para un estudio de una megaobra, que requiere mayor revisión, lo que ocasiona la consecuente sospecha.

El GORE-Junín aprueba el certificado de inexistencia de restos arqueológicos (CIRA-N.º 96-2019-DCE/MC), tramitado de forma “dolosa”, por la exclusión del sector del trazo (Km 10 a 43, del trazo) que se sobrepone con el Qhapaq Ñan.

El MTC elabora la RM-0145-2020-MTC/01.02 y crea la ruta PE-22D en febrero del 2020. Con ello facilita la posibilidad de cambiar el trazo cuestionado del GORE-Junín, y mantener la viabilidad de forma inexplicable declarada por el MEF, actualizando el expediente técnico, como “nueva carretera central”, cuando en realidad es una “variante”.

En mayo del 2021, la PMO-Francia suscribe el contrato con base en el estudio del GORE-Junín, e inmediatamente busca un consultor para estudiar otros posibles trazos condicionados por el MTC; es decir, debiendo mantener el inicio y fin del trazo, en la PE-22 (actual carretera central).

Finalmente, el PMO-Francia elige el “corredor verde” (Fig.1), pero reconoce que hay dificultades y riesgos, como las expropiaciones urbanas, los impactos arqueológicos, los riesgos geológicos en la quebrada Tinajas, etc.; a pesar de ello, el MTC aprueba el “corredor verde” (Fig.1). Cabe mencionar que la longitud del trazo se incrementa en 40% respecto al trazo del GORE-Junín, cuya rentabilidad social salió con las justas; por tanto, evidentemente se puede inferir que el trazo del “corredor verde” no tendría rentabilidad social, según los propios criterios del estudio del GORE-Junín.

El PMO-Francia hace caso omiso a la reglamentación del MEF “Guía de identificación, formulación y evaluación social de proyectos de viabilidad interurbana a nivel de Perfil”, que dice que cuando hay riesgos, se deben buscar otras opciones nuevas.

El PMO-Francia ha iniciado los estudios de ingeniería básica en el “corredor verde”, y ha convocado un concurso para la elaboración de estudios de ingeniería (EDI) en 5 de los 9 tramos para luego licitarlos como contratos de construcción, y la elaboración de anteproyectos en 4 de los 9 tramos para luego licitarlos como diseño-construcción. Este contrato para los estudios, sería del orden de US$ 40 a 50 millones, y se estaría otorgando entre mayo y junio el 2023.

Cabe mencionar que de acuerdo a la Directiva N.º 001-2019-EF/63.01, la Unidad Ejecutora de Inversiones del MEF debe verificar antes de la elaboración del expediente técnico o documento equivalente, la disponibilidad física de los terrenos para garantizar la ejecución de la inversión. Es decir, las expropiaciones aun no fueron ejecutados, por la que la PMO-Francia no puede convocar a ningún concurso para la elaboración del expediente técnico; sin embargo, lo está haciendo, es promoviendo recursos del Estado, sin saber si es “factible” las expropiaciones de zonas consolidadas.

Conclusiones y Recomendaciones

El estudio del GORE-Lima no se llegó a terminar los estudios a nivel de perfil, por la falta de presupuesto; sin embargo, los ingenieros de Provias Nacional encargados de la gestión de la nueva carretera central (NCC) por parte del MTC, debieron en su oportunidad haber pedido cuentas al GORE-LIMA, y habrían notado que el trazo del GORE-LIMA era conceptualmente favorable. Por ello, consideramos que lo más justo es analizar los dos trazos, tanto del GORE-LIMA como el “corredor verde” de la PMO-FRANCIA para su análisis y comparativo definitivo, que determine la alternativa técnica favorable.

Como la PMO-Francia solo recibió el estudio del GORE-Junín, y no le quedó otra cosa, que desestimar dicho estudio, y buscar nuevas alternativas de ruta, como una “FASE 1: Revisión del Perfil”, cuando en realidad legalmente es un “NUEVO PERFIL”, porque no existe ni un solo kilómetro válido del trazo del GORE-JUNIN. La PMO-FRANCIA, no debe proseguir con el estudio definitivo, mientras no se cuente con los estudios de preinversion correctos, sabemos de antemano, que el monto final de inversión va superar los 11,500 millones de soles destinados, si se materializaría los estudios del GORE-JUNIN, que no es el caso, porque la cifra sería mucho mayo, tanto por el aumento de longitud, y por el mayor número de obras.

De otro lado, el MTC condiciono dichas alternativas para que el nuevo trazo se inicie y termine en la PE-22 (actual carretera central). De esta manera, el trazo del GORE- Lima fue descartado como una alternativa, a pesar de su importancia técnica. ¿Tal vez los funcionarios del MTC a cargo de la NCC, actuaron de esa forma, pues de lo contrario, hubiera sido evidente que ninguna de sus actuaciones previas ha sido correcta, tanto técnica como éticamente?

Los ingenieros del MTC a cargo de la NCC pretenden invalidar el trazo propuesto por el GORE-Lima debido a que pasa por la reserva natural de Nor-Yauyos, a pesar de que esto se puede solucionar con obras civiles como “ecoductos” apropiadas para esta situación, como que dé he hecho, se está considerando un túnel de 5Km. Además, más bien la NCC daría oportunidad para que se haga un turismo ecológico controlado a esta reserva.

Los documentos que ha entregado el PMO-Francia a los postores que ha convocado para la ejecución de los estudios, debieran ser públicos; además, ambos trazos debieran exponerse de manera pública, ante la continuidad más selecta de ingenieros de carreteras del país. No es posible que este tipo de megaproyecto se maneje de manera confidencial, por parte del MTC, cuando debe ser de conocimiento público, por la importancia a nivel de la comunidad de Lima y Junín.

Son muchos los casos de proyectos de infraestructura de transporte en los que el MTC ha cometido y sigue cometiendo errores que ralentizan y hasta perjudican al desarrollo del país. Esto se debe a varias causas, entre ellas, la baja calidad de los estudios, la falta de planificación y presiones políticas. La baja calidad de los estudios se debe, entre las principales razones, al insuficiente presupuesto que se le dedica, no promover a los técnicos necesarios en la elaboración de los estudios, y aquellos que formulan y limitan la calidad de estos. De alguna forma, se ha tratado de solucionar esto, con la contratación de PMOs, bajo los acuerdos G2G; sin embargo, poco se va a ganar con esto, si estos contratos tienen condicionantes inapropiados, a través de los Términos de Referencia redactado por los funcionarios del MTC (como es el caso de la NCC). Por tanto, es urgente crear una Gerencia de Estudios y Proyectos (GEyP), con los mejores profesionales del país, en las áreas relevantes con el sector Transporte, de tal manera esta GEyP tenga independencia profesional, y así, defina una hoja de ruta de las inversiones a ejecutar, por parte del gobierno de turno. Estos niveles de exigencia profesional deben ser altos, debiendo ser independientes, ante cualquier intromisión política, como algunas entidades estratégicas del estado, como es el caso del BCR, solo así será posible agilizar los proyectos, y cerrar la brecha de infraestructura que el país requiere.