El litoral en los ambientes urbanos portuarios

La evolución de la relación puerto-ciudad

Casi todas las grandes ciudades de la costa deben su existencia, o están estrechamente ligadas, a los puertos comerciales junto a las que están situadas. El litoral de estas ciudades está modelado o muy influenciado por las grandes estructuras marítimas portuarias. Por esta razón, es casi imposible analizar la problemática del litoral de las grandes ciudades de la costa sin tener en cuenta su fuerte interdependencia con los puertos.

La historia de las ciudades portuarias es la de una estrecha relación y mutua dependencia entre el puerto, como infraestructura y fuente de un amplio abanico de actividades, y la urbe, como proveedora y sustentadora de los numerosos servicios y recursos de todo tipo que demandan las funciones portuarias.

Antes de la revolución industrial, en las ciudades portuarias apenas tenía sentido plantearse las relaciones puerto-ciudad como problema, pues eran casi la misma cosa, se trataba de una relación natural, simbiótica.

A partir de la era industrial se rompe el equilibrio existente hasta entonces.

Los puertos cambian para adaptarse a las exigencias de los nuevos buques, de los desarrollos industrial-portuarios, del movimiento de grandes volúmenes de mercancías y materias primas, de la unitización en su manejo y de la progresiva desaparición de tráfico de pasajeros.

Y las ciudades también cambian, pues experimentan fuertes crecimientos de población, que cada vez demanda más servicios y productos de consumo, se hacen más complejas y ven aparecer otras grandes infraestructuras de transporte y de servicios que compiten con el puerto y hacen disminuir su importancia, su peso específico para la ciudad.

La transformación de los puertos produce la obsolescencia de espacios portuarios que ya no pueden dar satisfacción a las nuevas necesidades del manejo de mercancías, y ello obliga, bien a su abandono total, o bien a su adaptación para otros usos portuarios menos exigentes. Normalmente, los espacios sometidos a estos procesos se sitúan en las zonas mas antiguas de los puertos, y por lo tanto suelen estar bien conectados con las áreas centrales de las ciudades portuarias.

Y en paralelo, la evolución de las ciudades genera una creciente demandan de espacios públicos libres, de zonas para todo tipo de actividades de ocio, una progresiva revalorización social de los bordes litorales y con la conciencia ambiental cada vez más exigente, todo lo cual convierte a las áreas portuarias en foto de atención de las apetencias ciudadanas para satisfacer estas nuevas necesidades.

Como resultado de todo ello, nace el conflicto de la relación puerto-ciudad.

Por un lado, la ciudad pretende desplazar de su lado la actividad del puerto, anhela ocupar los espacios del puerto que van quedando obsoletos, e incluso los que el puerto va reconvirtiendo para otros usos, y ya apenas admite servidumbres, incomodidades o molestias derivadas de la actividad del puerto.

Y por otro, el puerto aspira a mantener, fundamentalmente con actividades propias y específicas, el rendimiento y la productividad de un suelo público que ha tenido que crear, pues normalmente se trata de terrenos ganados al mar.

Pero sobre todo, el puerto pretende seguir explotando y aprovechando unas líneas de atraque y láminas de agua abrigadas muy costosas, que si bien ya no son útiles para los grandes buques, o para la manipulación intensiva y casi industrial de mercancías con los nuevos medios mecánicos, sí que pueden serlo para otras funciones y servicios portuarios que por su baja intensidad podrían ser compatibles con la actividad y la vida urbana.

En la armonización de esta doble tensión es donde reside el margen de maniobra para que este conflicto puerto-ciudad se convierta en oportunidades tanto para uno como para la otra.

La creciente revalorización social de los frentes de agua en general, y particularmente los ligados a los puertos en las grandes ciudades de la costa, obligada a los gestores públicos a prestar la debida atención a los elementos esenciales de las demandas ciudadanas en relación con el necesario y deseable “pacto” entre la ciudad y el puerto, que en estos momentos el imaginario colectivo ha identificado con los conceptos de “espacios abiertos al uso público”, con una alta “calidad urbana”, y al servicio del “interés general”.

El litoral en las ciudades portuarias

Al hablar de “ciudad” se hace referencia a un espacio esencialmente “artificial”, transformado de forma deliberada e intensa por el hombre para crear algo que es prácticamente el paradigma de la civilización, es decir, la propia ciudad como contrapunto del mundo “natural”.

Al servicio de las ciudades, artificiales, se crean las grandes infraestructuras que necesitan para funcionar, que también consumen territorio y recursos, y producen un amplio e inevitable abanico de afecciones físicas y ambientales: las carreteras, las vías férreas, los aeropuertos, los puertos, las conducciones de agua, energía y materias primas, las plantas de producción de energía, de tratamiento de residuos, etc.

Generalmente, las ciudades portuarias tienen la mayor parte de su litoral presidido por las estructuras marítimas del puerto, o fuertemente condicionado por ellas, y por esa razón se trata de frentes de agua con un carácter marcadamente artificial, diferente de la morfología costera natural.

A muy grandes rasgos, el borde litoral de las ciudades portuarias posee dos tipos de morfologías costeras diferentes.

Por un lado, estarían las constituidas por elementos totalmente artificiales, como serían las líneas de muelle, integradas por estructuras verticales que separan abruptamente la ciudad del agua, o los bordes litorales escollerados, que ofrecen una cierta transición entre el agua y la tierra firme.

Y por otro, están las formas de playa inducidas por las estructuras portuarias, o las playas artificiales construidas expresamente en las áreas urbanas, que son tan “naturales” como otras playas en cuanto a sus mecanismos de funcionamiento dinámico y a su funcionalidad como espacios de ocio y recreo para la ciudadanía.

El litoral urbano artificializado

Muchas ciudades presentan zonas de su borde litoral profundamente artificializadas como consecuencia de las obras portuarias (muelles y diques), de otras infraestructuras de transporte (como son las calles, avenidas, autovías urbanas o líneas férreas), o de explanadas industriales obtenidas mediante terrenos ganados al mar.

El carácter artificial de estos bordes marítimos no debe significar en modo alguno que la ciudad debe renunciar a su utilización para el disfrute del mar en estas zonas.
Es más, mediante un diseño adecuado, estos elementos constituyen un espacio muy propicio para la experimentación de nuevas formas que permitan ofrecer a la ciudadanía la misma funcionalidad que los elementos naturales de la costa, como las playas o las bajas rocosas.

En los ambientes urbanos, esta funcionalidad viene determinada por los principales usos comunes del litoral definidos en nuestra Legislación de Costas: estar, pasear, tomar el sol, y bañarse en las adecuadas condiciones de calidad, seguridad y confort.

En estos casos, en muchos frentes de agua urbanos se abre un espacio no solo para recrear artificialmente las formas naturales litorales, sino también para crear otras formas absolutamente artificiales con la misma función, que puede enriquecerse con diseños más urbanos, con formas y geometrías precisas y con el empleo de materiales apropiados, desde la piedra hasta el hormigón, la madera o el acero.

Se trataría de crear elementos urbanos perfectamente coherentes con el carácter artificial de la propia ciudad, de igual forma que los parques, jardines y plazas idealizan los elementos del mundo rural.

No son muy frecuentes este tipo de formas, y en todo caso siempre presentan el problema de enfrentar una difícil funcionalidad y la aceptación de la ciudadanía, pero no hay duda de que esta cuestión representa un desafío para la ingeniería litoral urbana, que siempre debe explorar las respuestas más innovadoras y adecuadas a las necesidades de los ciudadanos.

Un ejemplo reciente de este tipo de planteamiento a gran escala se puede encontrar en las nuevas áreas recreativas litorales del espacio abierto en la ciudad de Barcelona con motivo del Fórum 2004, que se han concebido bajo las premisas antes expuestas.

Las playas urbanas

En el caso de las playas urbanas, sean estas naturales, inducidas por las estructuras portuarias, o artificiales, es decir, construidas expresamente para su uso ciudadano, se trata de formas costeras que tienen un funcionamiento dinámico que responde a los mismos mecanismo de las playas naturales. Es decir, una vez realizadas las acciones externas sobre el medio por el hombre, que normalmente consisten en la aportación de arenas (o gravas) y en la construcción de diques, la playa se comporta como cualquier otra constituida por elementos naturales del lugar.

La única diferencia en relación con éstas consiste en que se trata de playas sometidas a una intensa utilización ciudadana, razón por la cual suelen estar dotadas de los servicios públicos urbanos necesarios, cuyo objeto es asegurar una adecuada calidad y confort en su uso, así como el control de los procesos que pueden derivar hacia su degradación.

Las playas urbanas, sean naturales o artificiales, apena presentan diferencias entre sí una vez que están en servicio, salvo aquellas derivadas de sus características físicas: tipo de arenas, condiciones de oleaje, orientación, etc. tanto es así, que muchas veces resulta difícil apreciar qué playas urbanas son naturales, inducidas o artificiales, sobre todo si carecen de estructuras marítimas construidas expresamente para estabilizarlas.

Son muy frecuentes los ejemplos de playas urbanas en las que a muchos observadores resulta difícil o indiferente apreciar su origen y carácter: la Barceloneta y las playas de la Villa Olímpica en Barcelona, la Malagueta en Málaga, Orzán en La Coruña, Alcaravaneras en Las Palmas, La Zurriola en San Sebastián, Copacabana y Flamingo en Río, etc.

El debate ciudadano en relación con las infraestructuras portuarias

El debate que se produce en las ciudades en relación con los puertos (y otras infraestructuras) hay que entenderlo bajo una doble perspectiva.

Por un lado, se trata de atender una lógica reivindicación genérica, que consiste en hacer mínimas las nuevas afecciones ambientales que las necesidades del desarrollo de las infraestructuras portuarias pueden traer consigo.

Ahora la sociedad exige que, en el momento de tomar las decisiones sobre las nuevas ampliaciones portuarias, los gestores públicos adopten siempre las medidas correctoras y compensatorios que ayuden a mantener, o aumentar, el estándar de calidad al que aspiran lo ciudadanos en los frentes de agua urbanos.

Tanto valor tiene en la actualidad esta percepción de la calidad frente al desarrollo portuario, que si la sociedad en su conjunto considerase que el desarrollo de nuevas infraestructuras portuarias no compensa ninguna nueva afección ambiental también hay que entender la renuncia a hacerlo como una alternativa más, tan legitima, coherente y razonable como otra cualquiera.

Por otra parte, aun sin nuevas actuaciones en infraestructuras portuarias, la ciudadanía trata de extender la reivindicación de “calidad” en la ciudad a todo lo que al puerto concierne.

Ahora no solo se trata de reducir o corregir determinadas afecciones físicas y paisajísticas producidas directamente por las infraestructuras y actividades del puerto, sino de crear o poner a disposición de los ciudadanos nuevos espacios, socialmente muy apreciados, en los que el mar y el puerto constituyan su principal elemento temático.

Ya no es admisible ninguna actuación en la franja de contacto puerto-ciudad que no esté asociada con el concepto de “calidad urbana”, y, al menos en las ciudades europeas, la sociedad no acepta operaciones privatistas, o sospechosas de desarrollos urbanísticos especulativos, sino al contrario, exige que estén mayormente al servicio del interés y uso públicos.

Incidencia del régimen jurídico de los terrenos de los frentes de agua urbanos

Cuando ahora se habla de “acciones para la renovación del frente de agua” en la relación puerto-ciudad, o simplemente de la puesta en uso del borde marítimo en las grandes ciudades, hay dos conceptos prácticamente implícitos en ellos: “calidad ambiental” y “vocación pública”, y ambos están estrechamente ligados.

Si se examina qué tipo de espacios son susceptibles del disfrute marítimo-terrestre (u objeto de actuaciones puerto-ciudad), en las experiencias habidas en todo el mundo hay que decir que en su mayor parte son terrenos del dominio publico marítimo-terrestre o portuario, o bien suelo afecto a entes públicos gestores de otras infraestructuras, como los ferrocarriles.

Es decir, se trata fundamentalmente de espacios públicos sometidos al especial régimen jurídico del dominio público, generalmente situados junto a las dársenas y muelles más antiguos del puerto, en zonas bastante centrales de la ciudad, o bien al borde litoral urbano.

Solo en raras ocasiones se desarrollan estas remodelaciones incorporando terrenos de la ciudad, sean estos públicos o privados.

El carácter mayoritariamente publico de los terrenos que normalmente se someten a operaciones de renovación de los frentes marítimos urbanos y portuarios puede tener inconvenientes operativos en algunos casos, pero este carácter constituye, sin embargo, un fuerte activo de cara a satisfacer las aspiraciones ciudadanas en cuanto a lograr la “calidad ambiental” y la “vocación pública” de las actuaciones a desarrollar.

En efecto, el suelo público de los puertos que es susceptible de ser habilitado para una utilización no estrictamente portuaria está sometida a un especial régimen protector, al menos en los países con tradición jurídica romana, que proscribe usos urbanos que son muy apetecibles económicamente, como la construcción de viviendas.

Y no digamos ya el régimen del dominio público marítimo-terrestre no portuario, regido por la Legislación de Costas, norma básica estatal de carácter ambiental dedicada a la protección de estos bienes.

De esta forma, en estas zonas litorales urbanas hay que descartar actuaciones lucrativas que precisamente por serlo podrían prevalecer sobre las de interés más general, y con carácter de servicio abierto a todos.

Al contrario, esta normativa restrictiva propicia su puesta al servicio de usos poco intensivos y por tanto merecedores de una alta apreciación medioambiental por la ciudadanía.

En el caso de las áreas portuarias, aunque estos espacios no suelen estar situados en las zonas mas productivas del puerto, que normalmente son las más nuevas y las que están mejor adaptadas a las exigencias físicas de los buques y de las operaciones intensivas de manipulación de mercancías, se trata en cualquier caso de terrenos públicos que ha sido costoso crear, y que mantienen el valor de estar situados junto alineadas de muelle en aguas bien abrigadas.

Por eso las Autoridades Portuarias se plantean siempre, con toda lógica, si aún puede soportar algún tipo de actividad relacionada con las operaciones propias del puerto.

Si fuera así, no sería razonable que la Autoridad Portuaria renunciara a la explotación y aprovechamiento de terrenos que en su día fueron creados con recursos públicos para el desarrollo de las funciones propias de los puertos. Es más, sería inadmisible la dejación de responsabilidad de la Autoridad Portuaria de explotar y gestionar un bien público al servicio de las funciones de interés general que tiene encomendadas.

Ahora bien, bajo dicho supuesto, también resulta prudente que en estas áreas apetecidas por la ciudad solo se desarrollen aquellos usos y actividades portuarias que fueron compatibles con su incorporación efectiva al conjunto urbano.

En definitiva, el problema se plantea en términos de “compartir” un espacio entre el puerto y la ciudad (con independencia de los terrenos que cada uno aporte), antes que desplazar al puerto totalmente, o que éste se cierre frente a la ciudad.

Realmente, la alternativa de mantener la actividad del puerto podría constituir el auténtico motivo temático de la renovación del frente marítimo, y es la que aportaría a estas zonas una autentica personalidad dentro de la ciudad.

Bajo esta lógica, los esfuerzos deben dirigirse a identificar aquellos usos propios de la ciudad y del puerto que pueden convivir compartiendo el mismo espacio bajo las etiquetas de asegurar la “calidad” y el carácter público y abierto” del conjunto.

Desde la óptica de la ciudad, desde luego los equipamientos de ocio, deportivos, turísticos, culturales y comerciales de baja intensidad, e incluso equipamientos de residencias de tipo hotelero bajo ciertas limitaciones (establecidas en la Legislación de Puertos), pueden ser perfectamente compartibles con algunas actividades portuarias, y además resultan admisibles y viables en el suelo público.

Por parte del puerto, es lógico, y exigible, que pretenda mantener con actividad propia la línea de muelle siempre que sea posible, pero debe identificar qué clase de barcos pueden operar en estos muelles sin perjudicar con ello el carácter urbano de la zona.

Desde luego, las embarcaciones deportivas, los barcos de pasajeros y cruceros, los grandes veleros, los buques-escuela, los de guerra, los científicos, entre otros similares, son perfectos candidatos para estos muelles a pocas condiciones físicas que reúnan.

También las embarcaciones de servicios en puerto y auxiliares, como las de prácticas, remolcadores, amarradores, recogida de basuras a flote, limpieza de aguas portuarias, vigilancia y policía de puerto, avituallamiento y relevo de tripulaciones de buques en fondeo, reparaciones navales de buques a flote, salvamento, pesca artesanal, entre otros similares, son perfectamente adecuadas para trabajar en estos muelles.

En cuanto al uso de las explanadas situadas junto a estos muelles, y sin perjuicio de los posibles equipamientos urbanos antes señalados, podrían convivir con ellos todas las instalaciones auxiliares para las actividades relacionas con las embarcaciones antes referidas.

También son apropiadas en estas zonas y compatibles con los usos urbanos, actividades portuarias tales como las instalaciones de los proveedores de buques, la pequeña reparación naval, las instalaciones de la flota pesquera artesanal, y en general las áreas de negocio relacionadas con la actividad portuaria, entre otras similares.

En algunos lugares, un emplazamiento apropiado entre puerto y ciudad puede ofrecer a los ciudadanos incluso la posibilidad de disfrutar del movimiento y operaciones de los barcos a distancia, desde el borde marítimo de la ciudad, lo cual constituye por sí solo otro importante valor paisajístico de algunos frentes marítimos urbanos.

Conclusión

El aprovechamiento y puesta a disposición de la ciudadanía de los frentes de agua urbanos en las ciudades portuarias, comporta todo un ejercicio de análisis creativo y de capacidad de gestión por parte de los gestores públicos de la ciudad, de la costa y del puerto.

La legislación a la que están sometidos los terrenos susceptibles de estos usos constituye un importante elemento a la hora de asegurar actuaciones abiertas a todas, de calidad, y al servicio del interés general, pero ello no debe impedir que éstas se realicen bajo el debido control y participación públicos, pues si aquello constituye condición necesaria para ello, no necesariamente es condición suficiente.

Por esa razón, y por la alta sensibilidad ciudadana en relación con los frentes de agua urbanos y portuarios, los procesos de remodelación de estas zonas deben estar presididos por los siguientes elementos esenciales:

• Maduración suficiente sobre los objetivos a satisfacer bajo una visión de conjunto de todo el borde litoral urbano, en los que se identifique claramente el rol que los frentes de agua deben jugar para la ciudad y sus habitantes.
• Método de trabajo sistemático, transparente y suficientemente participativo, involucrando a toda la ciudadanía.
• Colaboración y coordinación entre todas las Administraciones Públicas competentes: Municipio, Comunidad Autónoma, Autoridad Portuaria y Administración General del Estado.