Fig.1: Proyecciones de la Deuda Pública bajo diferentes Escenarios.

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Ingeniería Civil • Ed. mayo, 2021

MEGAPROYECTOS A LICITARSE BAJO EL ACUERDO GOBIERNO A GOBIERNO

ANTECEDENTES

Hace más de un año, se decidió que los proyectos de la Linea 3 y Linea 4 del Metro de Lima, asi como la Autopista de la Carretera Central y la Via Expresa Santa Rosa, se iban a licitar bajo el marco del acuerdo Gobierno a Gobierno (G2G), de tal manera que el Estado iba contratar a un Consorcio Consultor del país ganador para que formara un PMO (Oficina de Gestión del Proyecto). El PMO si iba a encargar de evaluar la documentación disponible del proyecto, realizar una ingeniería de valor, y realizar y supervisar la contratación de la Ingeniería de Detalle (EDI), de la Construcción de la Obra y de la Supervisión de Obra; además de dejar un legado más que suficiente para transmitir el know-how de tal manera que la ingeniería peruana pueda, de manera independiente, ejecutar proyectos similares en el futuro. Se presentan en el Anexo, las Fichas Técnicas de estos proyectos.

El Gobierno tomó la decisión de implementar los mencionados proyectos bajo el acuerdo G2G, basado en la exitosa experiencia del proyecto de los Juegos Panamericanos (PMO contratado con el Reino Unido), y considerando los errores cometidos por el Estado, hasta la fecha, en el proceso de implementación de la Red Basica del Metro de Lima (RBM-Lima), según se explica en el Anexo. De esta manera, en febrero de este año, se presentaron en un solo paquete, las ofertas de los postores para la Autopista de la Carretera Central y la Via Expresa Santa Rosa, habiendo sido declarado ganador, en abril de este año, el Consorcio de Consultoras de Francia. El 1 de marzo de este año, se presentaron las ofertas de los postores para la Linea 4 del Metro (L4), pero aun no se conoce el resultado. Estaba previsto que el 26 de abril de este año, se presentara las ofertas para la Linea 3 del Metro (L3), pero se suspendió a ultima hora, hasta mediados de junio proximo.

En abril de esta año, se inició una campaña para incitar al gobierno a que suspendiera estas licitaciones G2G, alegando insuficiencia fiscal para los proximos años, ya que la implementación de estos proyectos representarían en total, del orden del 5.5% del PBI actual. El Sr. A.Segura, exministro de economía durante el gobierno de Humala, escribió un articulo en el diario Gestión, advirtiendo sobre este posible problema; sin embargo, cabe recordar que durante su gestión, se licitó como obra pública, el proyecto de la Refinería de Talara, a cargo de Petroperú, que se estima tiene un VAN-negativo de $ 1500 millones. También se concesionó el Gasoducto del Sur, financiado con el erario fiscal, en un proyecto sin mercado del gas asegurado, en el que finalmente se rescindió el contrato con el concesionario, debido a irregularidades detectadas durante el proceso de licitación. También se concesionó la L2 del Metro, con un alto porcentaje de cofinanciamiento de parte del Estado, y con un contrato defectuoso que está ocasionando importantes atrasos a la obra. Precisamente los contratos PMO con consultoras de alto nivel, es para evitar que se cometan nuevamente este tipo de errores que le hacen mucho daño a la economía del país.

El Sr. W.Mendoza, actual ministro de economia, declaró que mejor se construya la Autopista de la Carretera Central, en 10 años, para que el financiamiento sea distribuido en más tiempo. Esto evidentemente no es conveniente, pues esta obra se debiera construir en el menor tiempo, técnicamente posible, para asi obtener sus beneficios, lo antes posible. El modo de financiamiento, es otro tema distinto.

LIMITACIONES DE LA PROYECCIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA Y CONSECUENCIAS EN EL CIERRE DE LA BRECHA DE INFRAESTRUCTURA

A inicios de mayo, el presidente del Concejo Fiscal, Sr. Oliva, presentó al MEF, la proyección del efecto del financiamiento de los 3 Megaproyectos mencionados, en la deuda pública, hasta el año 2030. Esta proyecciones se muestran en el gráfico de la Fig.1, en donde se incluye: la proyección del Informe de Actualizaciones de Proyecciones Macroeconómicas (IAPM) en donde no se considera los 3 Megaproyectos; el Escenario “A” que es la proyección del IAPM más 3% del PBI, por la inclusión de los 3 Proyectos de Inversión Publica (PIP); el Escenario “B”, que es el mismo que el Escenario “A”, pero con 0.7% del PBI de menor recaudación de impuestos por año; y el Escenario “C”, que es el mismo que el Escenario “B”, pero con solo un crecimiento del PBI de 3% anual. El Sr. Oliva cuestionó que estos 4 PIPs se realicen sin que formen parte del PNIC (Ref.1), y consideró que esto es muy grave pues se estaría pasando por encima de la institucionalidad del país. Sin embargo, no es totalmente cierto que estos 4 PIPs no formen parte del PNIC, según se explica a continuación:

1. Según la Ref.1, para el corto plazo (2019- 2024), se tiene previsto los siguientes proyectos para mejorar el flujo del tráfico en la carretera central y también se tiene previsto la Via Expresa Santa Rosa:

a. Mejoramiento de la Carretera puente Ricardo Palma – La Oroya: Variante emp.

PE-022 km. 101+379 (Río Blanco) – emp. ruta PE-3S km. 21+918 (Huari). Este proyecto implica la mejora de 71 kilómetros de carretera y la construcción de 8 puentes. Incluye tunel de 3.215 Km y otros 2 tuneles de 0.294Km y 0.207Km. Se estima un costo de S/ 1481 millones. Ver Variante en la Fig.2.

b. Construcción y Mejoramiento de la Carretera Central, Tramo: Autopista puente los Ángeles – Ricardo Palma. Se trata de 14.5 kilómetros de autopista, a 2 carriles por sentido, con la mayor parte en tunel. Cabe mencionar que sería la continuación de la Autopista Ramiro Priale, aun no terminada. Esta autopista vendría a ser una via de evitamiento de la ciudad de Chosica. El costo previsto es de S/. 2321 millones. Ver Via de Evitamiento de Chosica en la Fig.2.

c. El costo previsto para estos 2 proyectos es de S/. 3402 millones (1481+2321), pero son apenas soluciones a algunos tramos de la actual carretera central, pues hay varios otros pueblos que requieren via de evitamiento, además, la ciudad de La Oroya requiere mejoras para poder atravesarla. Por otro lado, la solución propuesta por el GORE-Junin (Ref.8) tiene un costo previsto de S/. 11,573 millones, pero es una solución más completa; sin embargo, permanecería el problema del acceso a la ciudad de La Oroya.

d. Construcción del puente Santa Rosa, accesos, rotonda y paso a desnivel, en la Región Callao, con un costo previsto de S/. 139 millones; mientras que la solución propuesta por el MTC tiene un costo previsto de S/. 820 millones (Ref.9), en base a un estudio más detallado y una solución más completa.

2. Según la Ref.1, para el corto plazo (2019- 2024), se tiene previsto la construcción de la L3 de la RBM-Lima, a un costo de S/. 12373 millones ($ 3436 millones); mientras que según el estudio a nivel de preinversión el costo sería de $ 5954 millones (ver Ficha Técnica y Ref.6)

3. Según la Ref.2, para el largo plazo (2019- 2039), se tiene previsto la construcción de la L4 de la RBM-Lima, pero sin estimación del costo. Según la Ficha Técnica y la Ref.7, la inversión requerida sería del orden de $ 3201 millones.

Fig. 2: Trazo de la Variante de la Carretera Central y de la Via de Evitamiento a Chosica propuesta en el PNIC

Si se quiere mantener lo propuesto en el PNIC, entonces se sugiere las siguientes acciones, para cada uno de estos 4 proyectos:

1. En el caso de la L3, se propone el inicio de su ejecución tan pronto sea posible, pues tiene un VAN social ampliamente positivo (ver Ficha Técnica), y además, si el contrato PMO inciara a mediados del 2021, entonces la construcción se ejecutaría entre el 2022 y 2026, por lo que su presupuesto podría encajar con lo propuesto en el PNIC para el corto plazo (2019-2024).

2. En el caso de la L4, se propone incorporarlo en un contrato PMO, en este año, para poder desarrollar un EDI optimo, de tal manera de poderse construir en el corto plazo, si las condiciones financieras del país mejoraran; sin embargo, si asi no fuera, entonces la construcción se podría iniciar en el 2025, y además por etapas, si se quiere encajar con lo propuesto en el PNIC.

3. Tanto para la L3 como la L4, se recomienda iniciar los contratos PMO cuanto antes, pues de esta manera se podría buscar la optimización de estos proyectos, y de toda la RBM-Lima; se podría ejecutar las expropiaciones con suficiente anticipación; e incentivar una planificación urbana más ordenada, en función de los servicios de transporte público masivo. En resumen, se requiere ejecutar urgentemente, una ingeniería de valor para la RBM-Lima, a la vez que se reajusta los cronogramas de obra, según la disponibilidad financiera del Estado, pues son proyectos que se pueden construir por tramos. Ambos proyectos se debieran construir como obra pública, y se podría analizar la posibilidad de concesionar la operación y el mantenimiento, en cuyo caso, el inversionistas se haría cargo de la compra del material rodante, con lo que el Estado tendría un ahorro adicional (ver Ficha Técnica en el Anexo).

4. Los costos previstos en el contrato PMO para la Autopista de la Carretera Central y la Via Expresa Santa Rosa, son muy superiores y ambos proyectos son más completos, que lo previsto en el Informe de la Ref.1; sin embargo, es muy necesario que estos proyectos sean implementados; por lo que se recomienda reformular el contrato del PMO, de tal manera que se continue los estudios a nivel de perfil, para buscar mejores alternativas para ambos proyectos (ver Ficha Técnica en el Anexo), para recien luego, decidir la ejecución del EDI, de la construcción de las obras y su supervisión, desarrollados como obra pública. Paralelamente se estudiaría la posibilidad de generar una concesión APP, que si resulta posible y se materializa, pues el Estado podría vender el derecho de explotación para recuperar parte de la inversión, entregando los activos parcialmente avanzados y valuados.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

1. El estudio de la Ref.1, al parecer, para el caso de los proyectos aquí mencionados, se basó en estudios, apenas a nivel de perfil, y sin la calidad suficiente, por lo que los presupuestos de obra no se pudieron acotar razonablemente; asi es que, una vez mas, el Estado (MEF) no ha tenido la información, con la calidad necesaria de parte del MTC, para planificar adecuadamente el proceso de implementación de infraestructura que el país necesita para su desarrollo. Esto se explica y advierte en el Articulo de la Ref.3. Al parecer, los estudios con los que se está licitando los PMOs, están basados en estudios mejor acotados; pero como los presupuestos son mayores, respecto a lo que se tuvo en cuenta para el Informe de la Ref.1, y como además, se quiere adelantar los plazos de ejecución; entonces, han ocasionado la preocupación del MEF, respecto a las proyecciones de los niveles de deuda pública en los proximos años (ver Fig.1).

2. Los proyectos aquí mencionados son importantes para el desarrollo del país, por lo que sería conveniente que se continue con los procesos de licitación PMO con consultoras de alto nivel, pero con los siguientes ajustes, cuyos mayores detalles se puede ver en las Fichas Técnicas del Anexo:

a. Para la L3, convendría continuar con un cronograma acelerado.

b. Para la L4, se podría implementar un 1er tramo, y el resto de los tramos, construirlos en la medida de la disponibilidad financiera. Tanto para la L3 y L4 se podría concesionar la operación y el mantenimiento.

c. Para la Autopista de la Carretera Central y la Via Expresa Santa Rosa, se tendría que continuar con los estudios a nivel de perfil, para optimizar la solución. Una vez que la solución esté optimizada, se procedería con la construcción, analizando en paralelo, la posibilidad de concesionar ambos proyectos, para que asi, el Estado pueda ahorrarse parte del financiamiento. Para el caso de la Autopista de la Carretera Central, se podría analizar la posibilidad de que la vía tenga inicialmente, solo 2 carriles.

3. La propuesta del MEF para el cierre de la brecha de infraestructura (Ref.1) es poco ambicioso, si se compara con la propuesta de AFIN (Ref.2), y según se explica en la Ref.3. La razón es porque el MEF quiere mantener un ratio deuda/ PBI bajo, por mantener la buena clasificación de riesgo-país; sin embargo, la clasificación riesgo-país no solo depende de los parámetros macroeconómicos (en los que el Perú está muy bien), sino, también de varios otros parámetros (suficiencia de la infraestructura; calidad del sistema de justicia, de educación, de salud; etc.), en los que el Perú no está bien. Por tanto, si el MEF quiere mantener el ratio deuda/PBI, sin mejorar los otros parámetros, entonces, el Perú estaría entrando en un circulo vicioso, al no querer invertirse en la magnitud necesaria, para el cierre de la brecha de infraestructura (ver explicación en Ref.4).

4. Lo que se requiere, es que se ejecute las reformas necesarias para que el Perú tenga un Estado más eficiente, a la vez que se proceda a cerrar la brecha de infraestructura de manera más acelerada; y para esto, tendría que endeudarse emitiendo bonos de infraestructura y/o endeudamiento con multilaterales. Las tasas de estos endeudamientos serían de la más bajas de Latinoamerica, debido a que nuestro bajo riesgo-país; sin embargo, esto podría no ocurrir, si en las proximas elecciones (6-6-2021) se elige a un presidente que no continue y mejore el modelo de economia social de mercado. Por tanto, no sería conveniente definir aun, un cronograma acelerado de construcción de los proyectos aquí mencionados, hasta tener claro el panorama politico-económico en el corto plazo.

REFERENCIAS

1. MEF – Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (PNIC), Lima, 2019

2. AFIN – Escuela de Gestión Pública de la Universidad del Pacífico, Plan Nacional de Infraestructura 2016-2025, Lima, Octubre-2015

3. J.Coll, Importancia de la Calidad de los Estudios en los Proyectos de Infraestructura de Transporte, Revista Construyendo Obras y Vias, Enero 2021

4. J.Coll, Cerrando Brechas en Infraestructura de Transporte: ¿APP u Obra Pública? (Parte 1 de 2), Revista Construyendo Obras y Vias Marzo 2021

5. J.Coll, Cerrando Brechas en Infraestructura de Transporte: ¿APP u Obra Pública? (Parte 2 de 2), Revista Construyendo Obras y Vias Mayo 2021

6. MTC-AATE – Ingerop – pwc – Bustren – AlphaConsult – Metro Milanese SPA – Proyectos Integrales para la Concesión de la Línea 3 de la Red Básica del Metro de Lima y Callao – Estudio de Preinversión a nivel de Factibilidad, abril 2020.

7. MTC – AATE – Euroestudios – Geocontrol Andina – Geocontrol – Tec-cuatro – Consultoría Kapak – Logit. Eng. Cons. Ltda. – Qursor – Proyectos Integrales para la Concesión de la Línea 3 de la Red Básica del Metro de Lima y Callao – Estudio de Preinversión a nivel de Factibilidad, abril 2020, febrero 2020.

8. GORE-Junin – JNR – Carretera Central Huaycan – Cieneguilla – Santiago de Tuna – San Andres de Tupicocha – San Damian REFERENCIAS Yuracmayo – Yauli – Pachachaca – Emp. Pe-22. Distrito de Santa Rosa de Sacco – provincia de Yauli – Departamento de Junin, setiembre 2020.

9. MTC – JNR – Construcción de la Vía Expresa Santa Rosa, setiembre 2020.

ANEXO

ERRORES EN EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LA RBM-LIMA

• El eje de mayor demanda de transporte es la L3; sin embargo, durante el primer gobierno de García, en 1987, este decidió construir la primera línea de Metro, en el trayecto de la actual L1, terminada en su segundo gobierno, 2010. Además de no seguir la secuencia logica en el proceso de implementación de la RBM-Lima, se desaprovechó el ahorro en la construcción, que hubiera significado usar la berma central de la Vía Expresa del Paseo de la República.

• El tramo de la L2, a construirse entre la Estación Puerto Callao y la Estación Buenos Aires, discurre en un tramo potencialmente inundable por un tsunami, como ocurrió en 1746; por lo que no es recomendable densificar este sector de la ciudad; mas bien, al contrario, es mejor incentivar una menor densidad. Además, es un sector con un nivel freático alto y con suelo de calidad regular a mala, por lo que su construcción resulta más cara que el promedio. Por tanto, no debiera construirse este tramo.

• Se ha proyectado que una Estación de la L4 esté al frente del actual terminal del aeropuerto; cuando este dejará de funcionar en el 2024, ya que será reemplazado por un nuevo terminal, a más de 1Km de distancia.

• La investigación geotécnica insuficiente y no adecuada a las condiciones del conglomerado de Lima, no permite hasta ahora, poder optimizar los diseños de las estructuras subterráneas, a tal punto que los Consorcios consultores de los estudios de la L3 y L4, presentarion soluciones diferentes para el mismo suelo.

• Está previsto que la L4 discurra a lo largo del eje de las avenidas Javier Prado-SanchezC-La Marina. Por otro lado, este eje es el unico en donde se puede encajar una autopista en el sentido este-oeste y en la zona central de la Metropoli; por lo que sería más económico y menos molesto para la ciudad, construir al mismo tiempo la autopista y la L4 del Metro. Sin embargo, esto no está previsto.

• A pesar que las evidencias históricas han demostrado que al Estado le conviene licitar la obra civil de un Metro subterráneo, como obra pública, en vez de una concesión APP-integral (Ref.5); el 2014 se hizo lo opuesto, y se concesionó la L2 y el ramal de la Av. Faucett de la L4.

FICHA TÉCNICA DE LA L3 Y LA L4 DEL METRO DE LIMA METROPOLITANA

Ambas lineas son subterráneas, con 34Km y 24Km de longitud (ver Fig.3), respectivamente, y se tienen previsto construirlos como obra pública, bajo el marco de los acuerdos Gobierno a Gobierno. La ficha técnica según los Estudios de Factibilidad, es la siguiente:

Lineas 3 y 4 del Metro de Lima Metropolitana

Se tiene las siguientes observaciones sobre esta ficha técnica:

• Pareciera que el monto de las obras civiles estuviera sobreestimada para la L3, y subestimada para la L4.

• Los Gastos Generales están sobreestimados para la L3.

• Los presupuestos para el EDI, la Supervisión y la Gestión, están subestimados para la L3.

• Un tramo de la L4, a lo largo de la Av. Faucett, ha sido concesionado junto con la L2. Este tramo se tiene que construir antes de poner en operación el resto de la L4, pues se tiene previsto que el unico Patio-Taller esté precisamente en ese tramo.

Entre los posibles ahorros podríamos tener:

• Usar soluciones en viaducto, en vez de subterráneo, en las zonas donde sea posible, pues las obras civiles cuestan del orden de la mitad. Estas posibles zonas serían aquellos tramos que discurren a lo largo de avenidas anchas y que no tienen alto valor inmobiliario, como la L3 a lo largo de la Panamericana Norte (12Km) y al norte del rio Rimac, o la L4 a lo largo de la Av. Faucett y al norte del rio Rimac. Esto podría implicar un ahorro de al menos, $ 700 millones para la L3.

• Realizar investigaciones geotécnicas más acordes con las condiciones del subsuelo de Lima y en mayor cantidad, a fin de optimizar los costos de las estructuras, sobre todo, de las subterráneas.

• Es posible incluir el material rodante dentro de una concesión de la operación y el mantenimiento, ya que llegan a ser autosostenibles con las tarifas previstas. El ahorro para el financiamiento del Estado, sería del orden de $ 1,414 millones para la L3 y L4.

• El Estado podría implementar una forma de compartición de la plusvalia inmobiliaria generado en las zonas cercanas a las futuras estaciones de metro.

Fig.3: Trazos propuestos para la L3 y la L4 del Metro de Lima.

FICHA TÉCNICA DE LA AUTOPISTA DE LA CARRETERA CENTRAL Y VIA EXPRESA SANTA ROSA

El proyecto propuesto de la Autopista de la Carretera Central, con 2 carriles en cada sentido, y de 136Km de longitud, conectará la actual Autopista R.Priale, a la altura de Huaycan, con un tunel, hacia el valle de Cieneguilla desde donde comenzará a ascender, para luego, nuevamente conectarse a la Carretera Central (PE-22), unos pocos kilometros antes de llegar a La Oroya. Se tiene previsto 27 puentes en cada uno de los 2 ejes, con luces entre 10m a 180m; además, 60 viaductos con un total de 11.2Km, en el eje derecho, 34 viaductos con un total de 7.9 Km, en el eje izquierdo; y 32 tuneles con un total de 41.2Km en el eje derecho, 25 tuneles con un total de 35.6Km en el eje izquierdo.

El proyecto propuesto de la Via Expresa Santa Rosa (ver mapa de Fig.5), con 2 carriles en cada sentido, y de casi 4Km de longitud, conectará la Via de la Costa Verde con el futuro nuevo terminal del Aeropuerto Jorge Chavez. La solución es en su mayor longitud, con un viaducto elevado en base a vigas prefabricadas y postensadas. Sería conveniente analizar la posibilidad de via expresa en zanja.

El presupuesto desglosado de la Autopista Central, cuyo estudio a nivel de Perfil fue contratado por el GORE-Junin (Ref.8); asi como el presupuesto desglosado de la Via Expresa Santa Rosa, cuyo estudio a nivel de Perfil fue contratado por el MTC (Ref.9), se muestran a continuación:

Autopista Carretera Central y Autopista Santa Rosa.

El GORE-Lima estuvo preparando un proyecto a nivel de Perfil, que no se pudo terminar por falta de fondos, pero que tiene un mejor trazo que el proyecto propuesto por el GORE-Junin, por las siguientes razones:

• El trazo propuesto por el GORE-Junin se desarrolla a lo largo del valle del rio Cieneguilla, hasta que la cordillera se torna tan abrupta, que no le queda otra cosa que desarrollar el ascenso a través de numerosas curvas cerradas con radios mucho menores que 120m, por lo que no cumple con el criterio de carretera de 1er orden. Por otro lado, el trazo propuesto por el GORE-Lima, se inicia en la Panamericana Sur, a la altura de San Bartolo, y asciende por las cumbres de una estribación perpendicular al eje principal de la cordillera de los Andes, a través de viaductos y tuneles, hasta alcanzar las mesetas (entre 3000 a 4000msnm); por lo que se permite que todo el trazo cumpla con las condiciones de una carretera de 1er orden.

• El trazo propuesto por el GORE-Junin requiere mucho más expropiaciones que el trazo propuesto por el GORE-Lima.

• El trazo propuesto por el GORE-Junin solo comparte el tráfico de la actual Carretera Central puesto que ambos son casi paralelos, hasta unirse poco antes de llegar a La Oroya; mientras que el trazo propuesto por el GORE-Lima puede atraer tráfico, no solo de La Oroya; sino tambien de Huancayo y Ayacucho, según se puede apreciar en el mapa de la Fig.4.

Fig.4: Trazo de la Autopista de la Carretera Central según proyectos propuestos por el GORE-Junin y el GORE-Lima.
Fig.5: Trazo de la Via Expresa Santa Rosa.

Escrito por

Ing. Jorge Coll Calderón, M.Sc., MBA

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