CERRANDO BRECHAS EN INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE: ¿APP U OBRA PÚBLICA?

INTRODUCCIÓN

El Estado requiere realizar numerosas inversiones en obras públicas, cada año, para conseguir que el país incremente su productividad; pero ocurre que la presión tributaria (ingresos del Estado) es apenas del orden de 16% del PBI, uno de los más bajos de Latinoamérica, por lo que apenas alcanza para los gastos corrientes (educación, salud, seguridad, justicia, etc.). Por lo tanto, hace más de 2 décadas, el Estado empezó a buscar alternativas, a través de las Concesiones por Asociaciones Públicas Privadas (APP), de tal manera de poder lograr que las empresas privadas coloquen capital de riesgo, y le ayuden al Estado a ejecutar las inversiones en obras públicas, especificamente, en infraestructura de transporte, que suelen representar del orden del 50% de la inversión pública.

Varios de los promotores de las APP, alegaban que el Estado era un pésimo ejecutor, y que los privados iban a ejecutar de manera más eficiente, de tal manera que al usuario iba a costarle menos, el uso de la nueva infraestructura, y además, iba a disponer de esta infraestructura en menos tiempo. Sin embargo, a la fecha, se ha visto que varios casos de Concesiones APP resultaron en un fracaso, de tal manera que al Estado le terminó costando más que si hubiera licitado como Obra Pública (OP), como el caso de la carretera Interoceánica; y además, tardó más tiempo en estar a disposición del usuario (como la L2 del Metro). Las razones de estos fracasos, se explica más adelante; y además, se propone las acciones correctoras para seguir teniendo en cuenta a las Concesiones APP, como una efectiva herramienta, para que el Estado, se pueda apalancar en los recursos de los privados, a fin de lograr una mayor productividad del país con la ayuda de la infraestructura de transporte que se requiere. Además se explica en que situaciones conviene que el Estado licite como OP, y cuando como APP.

PRESUPUESTO PARA EL CIERRE DE LA BRECHA EN INFRAESTRUCTURA

Según un estudio encargado por AFIN el 2015: “se requiere US$ 160,000 millones para cerrar la brecha de infraestructura en Perú, de tal manera de alcanzar un nivel de desarrollo correspondiente al promedio de un grupo de países del Asia Oriental; y al Estado le correspondería aportar US$ 60,000 millones” (28% del PBI actual). Además, AFIN proponía cerrar esta brecha, en menos de 10 años.

Según el estudio realizado por el MEF en el 2019, emitido en el PNIC (Programa Nacional de Infraestructura para la Competitividad), la brecha en infraestructura a cerrarse en 5 años, es de US$ 35,000 millones, y la brecha a cerrarse en 20 años, es de US$ 110,000 millones. De esta forma, se continuaría inviertiendo al mismo ritmo que en los ultimos años; es decir, es un plan poco ambicioso. Otro problema, es que el PNIC no da ninguna cifra sobre que monto puede estar a cargo de las empresas privadas, y cuanto, a cargo del Estado.

Las metodologías del MEF y de AFIN, para realizar estos cálculos, son discutibles, pues compara países que son muy distintos en geografía, grado de dificultad topográfica y geológica, densidad poblacional, densidad económica, area, etc. ; y también contiene generalizaciones que pueden resultar en importantes errores, como por ejemplo, cuando asume que el costo de inversión en ferrocarril es de US$ 26.4 millones/ Km, cuando en realidad es mucho más para el caso de una linea de metro subterránea, o menos, cuando se trata de un tren interurbano en una zona llana. Sin embargo, es la información que se tiene, por lo que tomaremos los datos de AFIN, y asumiremos que el Estado requiere invertir US$ 60,000 millones y el privado, los restantes US$ 100,000 millones; sin embargo, para poder atraer a los privados, el Estado debe ser capaz de generar Expedientes Técnicos serios, es decir, con el presupuesto de obra y la demanda, debidamente acotados (vease articulo del numero anterior: IMPORTANCIA DE LA CALIDAD DE LOS ESTUDIOS EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE).

Cabe mencionar que debiera ser obligación del Estado, a través de sus correspondientes ministerios, realizar estudios más precisos, para determinar en que consiste la brecha de infraestructura a cerrar, y cuanto de esa brecha es posible que el privado pueda intervenir.

FINANCIAMIENTO DEL ESTADO PARA EL CIERRE DE LA BRECHA EN INFRAESTRUCTURA

Para financiar los US$ 60,000 millones que el Estado requiere aportar para el cierre de la brecha en infraestructura (según AFIN) tendría que, principalmente, recurrir a la emisión de bonos o préstamos de multilaterales; en tanto, no se incremente apreciablemente la recaudación fiscal.

El problema es que la deuda pública que era del orden de 27% del PBI, se va a elevar en 10% adicional para el financimiento de la pandemia del Covid-19, a la vez que la recaudación fiscal ha disminuído por la crisis; mientras que por otro lado, el MEF tiene la meta de que la deuda no debe supere el 30% del PBI, según el MEF, para así mantener nuestra calificación de riesgo-país (BBB+ según Fitch Rating). Sin embargo, según esta misma calificadora de riesgos, la mediana del nivel de deuda para los países calificados como BBB era de 39.2% del PBI (2011-2015), y en el caso de los países con calificación “A”, la mediana era de 51.5% del PBI (Corea del Sur, China, Malasia). Esta paradoja, de a mayor deuda, menos riesgo, para el caso de Perú, en comparación con otros países, se explica, según las agencias calificadoras de riesgo, por varias razones diferentes a la misma deuda en sí. Entre esta razones, tenemos: la alta dependencia en el precio de las materias primas; las importantes deficiencias institucionales; las brechas en infraestructura y la baja productividad, etc. Por tanto, para romper este circulo vicioso, se requiere corregir la deficiencia institucional de las entidades encargadas de la implementación de infraestructura de transporte (MTC, MML o ATU y otras), la agilización de los procesos de expropiación (mediante un nuevo marco legal), la implementación de la infraestructura que requerimos, de manera oportuna, y a precios razonables, etc. Es decir, hay varios otras variables que tenemos que corregir en el país para bajar el riesgo-país, no siendo el nivel de deuda, la unica variable. Por el contrario, tenemos que incrementar la deuda para invertir en proyectos de alta rentabilidad social (deuda de calidad).

Cabe señalar que el deficiente nivel profesional de las instituciones origina que la calidad de la deuda sea mala; como por ejemplo, la inversión del Estado en la Refinería de Talara, que al parecer, tiene un VAN negativo de US$ 1500 millones, y que además, es un sector de la economía que no es necesario que el Estado intervenga. También tenemos el ejemplo de la inversión en el gasoducto del Sur, sin tener asegurada una mínima demanda; y además con un nivel de riesgo que el Estado no debió asumirlo. También tenemos el ejemplo de la Concesión de la L2 del Metro, basado en un contrato deficiente para el Estado. Todas estas situaciones le hacen mucho más daño al Estado, que la propia corrupción; y sin embargo, pareciera que no se hiciera nada por el elevar el nivel profesional de las instituciones públicas a fin de que sean capaces de seleccionar e implementar proyectos social y/o económicamente rentables. Otro problema es que no se tiene claro, cuando es que conviene implementar un proyecto vía Concesión APP, o por Licitación como OP, aspecto que explicaremos en este Articulo.

ALGUNAS CONSECUENCIAS DE LA BRECHA EN INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE

Según las estimaciones más conservadoras, las pérdidas anuales por el caos del tráfico en Lima Metropolitana, es de más de US$ 3,000 millones, pérdidas que se reflejan principalmente en mayores tiempos de viaje, y también en mayor contaminación, mayor desgaste y consumo de combustible de los vehículos, mayor numero de accidentes de tránsito, etc. Por ejemplo, el Indice de Caos del Tránsito (tiempo de viaje en hora punta/ tiempo de viaje en hora valle) de Lima Metropolitana (IC=1.6), está entre las 5 peores del mundo, según una consultora holandesa. En este grupo de ciudades caoticas, también se encuentra Bogotá, que curiosamente, junto con Lima, son las ciudades de más de 2 millones en Latinomerica que tienen menos kilometros de red de metro (0 y 3.2Km/millón de habitante, respectivamente), aunque Bogotá, al menos, tiene una red de BTR (Bus de Transporte Rápido), mientras que Lima solo tiene el Metropolitano.

Los costos logísticos (costo del transporte en el precio final de un producto) es otro ejemplo, pues en Perú representa del orden de 35% del PBI, en Chile del orden de 15% del PBI, y en los países industrializados, del orden de 10%, todo esto, según datos de Proinversión del 2005.

Otro ejemplo, son los bajos indices de competitividad, reportados todos los años por el Foro Económico Mundial, tales como el puesto 86 en infraestructura fisica, y deficientes puestos en otras variables indirectamente relacionadas, tales como el puesto 116 en calidad de las Instituciones, puesto 93 en capital humano basico, puesto 129 en la eficiencia del mercado de trabajo, puesto 113 en disponibilidad tecnológica, etc. Aunque cabe mencionar que estamos bien en estabilidad macroeconómica con el puesto 37, y puesto 68, en el tamaño y apertura de los mercados.

CONCESIÓN APP VS OP PARA INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE

Los proyectos de infraestructura que requieren alto porcentaje de cofinanciamiento (subsidio del Estado) para que sean bancables, son los candidatos a ser licitados como OP, y los otros, a ser concesionados como APP. Así por ejemplo, en Chile se licita como OP, aquellos proyectos que requieren más de 30% de cofinanciamiento de parte del Estado. Entre las razones para que se proceda de esa forma, tenemos que:

1. Si se concesionara, el concesionario-constructor no tendría aliciente de buscar ahorros en la construcción, pues el Estado subsidia parte importante o toda la construcción. Esta situación se Cerrando brechas en infraestructura de transporte: ¿App U Obra Pública? (Parte 2 de 2) Por: Ing. Jorge Coll Calderón, M.Sc., MBA torna más critica para el caso de Perú, pues varias infraestructuras lineales (carreteras, linea de metro) se han licitado con deficientes estudios, que no tenían el presupuesto debidamente acotado, de tal manera que en aquellas licitaciones a precios unitarios hubo importantes adicionales de obra (carretera Interoceánica, IIRSA-Norte); mientras que en aquellas licitadas a suma alzada, los postores se aseguraron sus beneficios, con ofertas altas (caso L2 del Metro). Aquí cabe mencionar que la razón de los numerosos adicionales en las OP, en el pasado (antes que se licitara la primera APP), han sido por los estudios de baja calidad; y no, por el hecho de licitarse como OP. Esto ha sido un grave error de percepción de parte de los principales promotores en el Estado, de las Concesiones APP.

2. El Estado puede conseguir financiamiento para la construcción, más barato que el Concesionario. Esto es asi, pues el riesgo de una empresa concesionaria siempre es mayor que el riesgo-país (ver Fig.1). También cabe mencionar que la fortaleza macroeconómica del Perú, le permite emitir bonos o prestarse a tasas muy bajas (2.5% según la ultima emisión de bonos).

3. Es más difícil generar competencia en una Concesión APP, pues hay que licitar en tramos muy grandes, solo para que en la etapa de operación, pueda haber una economía de escala mínima. Asi por ejemplo, en una OP se puede licitar por tramos más pequeños (por ejemplo, tramos de 5 a 7Km para una linea de metro), lo que permite generar mayor competencia para las obras civiles, además que el Estado tiene más capacidad de negociación durante la etapa de construcción, en caso falle alguna constructora, pues hay varias otras constructoras esperando ser adjudicadas con el tramo a rescindirse. Cabe mencionar que las exitosas ampliaciones del Metro de Madrid y de Santiago, se hicieron de esta forma.

4. Se generan costos transaccionales internos entre los socios constructor y operador en una APP. Esto se hizo evidente, por ejemplo, en el caso de las concesiones de autopistas en España, en el momento que se inició la crisis económica, pues los constructores se limitaron a pagar las cuotas por el financiamiento de las construcciones ya realizadas, por las que obtuvieron sus respectiva utilidades; mientras que los operadores empezaron a tener bajos ingresos, menores que los esperados al incio de la concesión; por lo que se generó los conflictos internos en las concesiones APP, en las que finalmente tuvo que intervenir el Estado, para buscar la justa compartición de responsabilidades, incluso, del Estado mismo. De cualquier forma, sea para una OP, y sobre todo, para una APP, el Estado, debiera aportar abundante información de la demanda, y de la ingeniería básica, sobre todo, del subsuelo, más aún, en las obras lineales (carreteras, líneas de metro), de tal manera que los postores puedan dimensionar adecuadamente sus propuestas. Es decir, se requiere que los estudios sean de calidad. Esto casi nunca ha ocurrido en el país, de tal manera que en las licitaciones, solo se ha generado especulación de todo tipo en el proceso de licitación. Esto ha ocurrido en varias situaciones, a tal punto que se han retirado importantes constructoras de los procesos de licitación, por haber comprobado la falta de seriedad en los Expedientes Técnicos (estudios); mientras que han continuado aquellas constructoras que tenían varios años de contactos comerciales en el país (sobretodo brasileñas). También ha habido procesos de licitación en que el Estado ha permitido que estas ultimas constructoras se consorcionaran, a tal punto, que prácticamente no ha habido competencia (Inteoceánica, IIRSA-Norte, L2 del Metro, etc.).

Otro tema, es que debieran mejorarse y precisarse las clausulas de equilibrio económico-financiero en los contratos de Concesiones APP, y hacerse un estricto monitoreo del monto de las inversiones y de los ingresos, para aplicar de manera justa la mencionada clausula. Cabe mencionar que ante situaciones de incertidumbre de la demanda, puede fijarse un ingreso minimo garantizado por el Estado, y la compartición de ingresos por el excedente a este minimo. Tambien podría definirse el fin de la concesión cuando se consiga el VAN estimado en el contrato inicial. Cabe mencionar que en la concesión de la autopista de la Linea Amarilla (Fig.2), se estimó una demanda muy inferior a la que realmente ocurrió, y además, no hubo clausula de compartición de los beneficios, de tal manera que el Concesionario se benefició enormemente.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

La pretensión del MEF de limitar la deuda pública al 30% del PBI, con el propósito de mantener la clasificación de riesgo-país, estaría ralentizando el desarrollo del país, pues no permitiría financiar y ejecutar la inversión pública necesaria para el cierre de la brecha en infraestructura; decisión que no tiene sentido, pues el nivel de deuda es apenas, una de varias otras variables que definen el riesgo-país.; por lo que si no se corrige estas otras variables (nivel de infraestructura, calidad de las instituciones, capacidad de innovación, etc.), entonces seguiríamos en un circulo vicioso y entrampamiento en nuestro desarrollo.

• Mucho más importante que el nivel de deuda, es la calidad de la inversión pública, aspecto en la que precisamente se ha cometido varios errores en el pasado, con inversiones que el Estado no debería haber participado, con decisiones erradas en la priorización de las inversiones, con una burocracia absurda que entorpece las inversiones (como el caso de el sistema de expropiaciones, p.ej.), etc.

• La calidad de la inversión pública se mejora con un mejor conocimiento, información y acotación de las variables de los proyectos (presupuesto de la obra, proyección de la demanda, etc.); y para ello se requiere mayor nivel profesional de las instituciones encargadas del cierre de la brecha de infraestructura (MTC, Proinversión, etc.), para que puedan formular mejores Terminos de Referencia para los estudios, y para que sean interlocutores válidos con las mejores consultoras del mundo que el Estado contrate; también se requiere mayor presupuesto en la elaboración de los estudios de preinversión, y una supervisión honesta e intensa durante la ejecución de las obras.

• La calidad de los estudios a nivel de preinversión, es más importante aún, para el caso de las Concesiones APP, pues cambios importantes en el presupuesto de obra y/o en la proyección de la demanda, puede originar conflictos en contratos que implican una larga relación (más de 2 décadas en la mayoría de los casos) del Concesionario con el Estado. Sin embargo, varios de los promotores de las Concesiones APP, dentro del Estado, han cometido graves errores en el pasado, pues consideraban que las empresas privadas podrían “adivinar” el presupuesto de las obras (Fig.3 – caso de la L2 del Metro) y de las “futuras demandas”, de los proyectos que se licitaban con estudios a nivel de preinversión, de baja calidad; cuando lo unico que generaban es el retiro de las empresas serias, de los procesos de licitación, y la permanencia de las empresas que buscaban la especulación; y peor aún, se permitió situaciones en que no había competencia en las licitaciones.

• Las Concesiones APP son una buena herramienta por la que el Estado se puede apalancar, para cerrar la brecha de infraestructura en base a la inversión de los privados; pero para ello, se requiere generar estudios a nivel de preinversión de buena calidad, además de reservar para las Concesiones APP, aquellas inversiones en infraestrutura que requiere bajo nivel de confinanciamiento o subsidio (digamos, menos de 50% para el caso del Perú). En aquellos proyectos que requieran alto nivel de cofinanciamiento, se podría licitar como obra pública la inversión en infraestructura, y dejar para la Concesión APP, solo la operación y el mantenimiento. Esta ultima situación ocurriría en la red del Metro de Lima, que requiere un nivel de cofinanciamiento del orden del 70% aproximadamente.

• Últimamente se ha escuchado propuestas para crear el Ministerio de Infraestructura o de Obras Públicas (MOPU), con la fusión del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), y el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS). Podría ser racional esta propuesta pues se crearían sinergias entre los dos ministerios que más invierten en infraestructura, por lo que tal vez se podría añadir la responsabilidad de las inversiones en infraestructura en educación, salud, irrigación y otras.

• Sin embargo, de poco va a servir esta propuesta, si el MOPU no se forma con los mejores profesionales el país en las especialidades relevantes, mejores que los profesionales de las empresas privadas, pues tendrían la responsabilidad por la inversión de varios miles de millones de dolares anuales. Debiera además, evitarse la injerencia politica en las decisiones técnicas-económicas del MOPU; es decir, para el MOPU debiera seguirse las mismas consideraciones que se ha tenido para el BCR, independencia técnica y alto nivel profesional, independientemente del gobierno de turno, de tal manera que sea el MOPU quien defina la agenda de prioridades en las inversiones, y no, el gobierno de turno, como siempre suele suceder.

• En general, se podría decir que para el caso de aeropuertos, hay algunos aeropuertos regionales que requieren subsidio, pero que podrían ser financiados por el excedente del aeropuerto de Lima (Fig.4). Igualmente, para el caso de autopistas en la costa y las autopistas urbanas en Lima Metropolitana, en la que hay tramos con excedentes que podrían financiar a otros tramos con menos demanda. Para el caso de la red de Metro (Fig.5), se requiere subsidio para la infraestructura, aunque se podría concesionar la operación y el mantenimiento. Las infraestructuras portuarias si son autosostenibles en su mayoría, salvo los puertos en los rios de la selva. En cuanto a las carreteras en la sierra y la selva, felizmente hay varias ya construidas, por lo que hay un costo hundido que podrían permitir su autosostenibilidad; sin embargo, hay varias que no alcanzaría el peaje para la operación y el mantenimiento (ej.: Interoceánica). Es importante y necesario que el Estado se dedique a precisar sus estudios a nivel de preinversión para poder planificiar su ejecución secuencial y su financiamiento, sobre todo, el que requiere financiamiento estatal.