Urbanismo y movilidad: dos caras de la misma moneda

INTRODUCCIÓN

Durante décadas, la planificación urbanística que se ha realizado en España ha elegido un diseño de ciudad en el que medio de movilidad considerado universal ha sido el coche, y, además, como si no hubiera limitaciones ni para su uso ni para el consumo de combustibles derivados del petróleo.

Este modelo de ciudad, en el que han imperado las bajas densidades y la separación de usos, ha dado lugar a un modelo de movilidad en el que los ciudadanos abusan del coche, a veces por necesidad, ya que ningún otro medio puede satisfacer sus requerimientos de movilidad, a veces por comodidad y a veces porque valoran de manera extraordinaria el tiempo que dedican a trasladarse, y deciden utilizar el medio que minimiza ese tiempo, es decir, el coche, en la mayoría de los casos.

Para ilustrar este comentario, basta reseñar que en Catalunya, de acuerdo con la Encuesta de Movilidad Cotidiana de 2006, por motivo de trabajo o estudio, salen fuera de su municipio de residencia más de 2,2 millones de personas, de un total de 5,6 millones de personas activas. Si tenemos en cuenta que 1,6 millones de personas viajan en coche fuera de su municipio cada día por razones de trabajo o estudio y que la ocupación media de los vehículos apenas llega a 1,2 viajeros por coche, 1,35 millones de coche salen cada mañana a las carreteras de Catalunya. Esta cifra se ha multiplicado por cuatro en los últimos 25 años, y son reiterados los episodios de congestión a pesar de las cuantiosas inversiones realizadas en la red viaria.¹

No se trata de “demonizar” el uso del coche, ya que es un instrumento de movilidad sin el cual no sería posible mantener la calidad de vida en nuestra sociedad occidental, sino su abuso. Hay numerosas circunstancias en las que el coche es la mejor —y a veces única— solución de movilidad, tanto desde el punto de vista individual como desde el punto de vista social. La pregunta es producir un desplazamiento de un automóvil que tiene 4/5 plazas y aprovechar escasamente 1,2 es un derroche (económico, energético, ambiental y de ocupación de espacio en las ciudades y en las carreteras) que no podremos permitir en un futuro cercano de manera masiva o si lo tenemos que dejar para ocasiones especiales.

En este sentido, nos encontramos en una situación en la que lo óptimo desde el punto de vista individual no coincide con lo óptimo desde el punto de vista del conjunto de la sociedad. El abuso del coche para minimizar el tiempo de traslado conlleva un conjunto de impactos, denominados externalidades, que la sociedad empieza a considerar difíciles de soportar:

• La congestión en las redes viarias de las grandes y medianas ciudades provoca que el tiempo de viaje, factor clave en las elecciones de medio de movilidad, se prolongue durante las horas punta, aunque, cuando decidimos coger las llaves del coche, todos pensemos que no nos tocará el atasco (después comprobamos que nos equivocábamos, ya que siempre toca, pero es demasiado tarde para rectificar).
• La emisión de gases de efecto invernadero y los efectos sobre el cambio climático, de los que la movilidad en coche es responsable de un 40% del total.
• La emisión de contaminantes al aire de las ciudades (Madrid y Barcelona superan reiteradamente los límites de la UE para NOx y PM10, lo cual tiene efectos negativos sobre la salud de las personas) es otro de los impactos debido al abuso del automóvil.
• Por último, la ocupación del suelo en las ciudades dedicada a la circulación de automóviles, en muchos casos significativamente superior al 50% del suelo público, resta posibilidades a la vida ciudadana, uno de los más claros indicadores de esta situación es que los niños hayan dejado de jugar en las calles.

En muchas ciudades, sobre todo en la parte del mundo más avanzada socialmente, se ha empezado a intentar minimizar estos impactos negativos derivados de un modelo de movilidad en el que el protagonismo corresponde al automóvil. Uno de los elementos clave para cambiar esta situación es la integración de la planificación urbanística con la planificación de la movilidad. Ya hay algunos ejemplos de barrios carfree, en los que las personas que deciden vivir en ellos tienen que renunciar explicitica a la posesión de coche, o, al menos, a tenerlo en la puerta de casa (Vauban, en Friburgo, Alemania, es uno de estos barrios).

EL CONCEPTO DE MOVILIDAD

El término movilidad no está aceptado todavía en la acepción que se utiliza en este artículo. Los diccionarios de los grandes idiomas (Diccionario de la Real Academia Española, Encyclopaedia Britannica) recogen varios conceptos para la palabra movilidad, pero no el que la relaciona con los movimientos cotidianos de los ciudadanos. Solo Wikipedia dedica una entrada, denominada “Políticas de movilidad”, que es el que utilizaré en este artículo:

“Se entiende por políticas de movilidad a aquellas actuaciones de las administraciones para facilitar el acceso de los ciudadanos al trabajo, al estudio, a los servicios y al ocio mediante diversos modos de transporte: a pie, en bicicleta, en vehículos privados motorizados y en transporte público. La equidad (acceso universal sin discriminaciones), la reducción de la congestión y el respeto al medio ambiente han generalizado políticas denominadas de “movilidad sostenible” que intentan conjugar la máxima libertad de acceso con la estabilización o reducción del consumo de combustibles fósiles.”²

EL POSICIONAMIENTO DEL LIBRO VERDE DEL URBANISMO Y LA MOVILIDAD

Este ha sido el punto de partida del Libro Verde del Urbanismo y la Movilidad, publicado por la Comisión de Transporte del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, y redactado por un grupo de trabajo pluridisciplinar en el que han participado ingenieros de caminos, arquitectos, geógrafos y abogados.

Los principales objetivos de este artículo son provocar en el lector el interés por su lectura y provocar su participación en un debate que acaba de comenzar y que puede ser decisivo en la sostenibilidad, incluso la económica, de nuestro modelo de organización social.

El futuro energético incierto, la necesidad de mejorar significativamente la calidad del aire en las ciudades, la búsqueda del incremento de la calidad de vida de los ciudadanos, la imprescindible integración en la sociedad de todas las personas independiente de su capacidad para desplazarse sin dificultades, la competitividad económica puesta en peligro por los costes de la congestión son algunos de los factores que provocan la necesidad de revisar en profundidad el modelo de movilidad y, en consecuencia, el modelo de organización de las actividades en el territorio; en definitiva, la relación entre planificación urbanística y movilidad.

Hasta el principio del siglo XXI, esta relación se había limitado al análisis del funcionamiento del tránsito de coches en las nuevas promociones urbanísticas en la gran mayoría de ocasiones. Muchos lectores recordarán los “Estudios de tráfico” asociados a grandes promociones urbanísticas, en los que se dimensionaban el número de carriles para la circulación de coches y las características de las intersecciones viarias que aseguraban la circulación fluida, sin que hubiese una sola palabra dedicada a los medios de movilidad.

La opción elegida para la tipología de diseño de la ciudad tiene una repercusión clara sobre el modelo de movilidad. No es igual la movilidad en una ciudad densa y compleja, en la que es posible satisfacer muchas de las necesidades de movilidad a pie y en la que el transporte público es eficiente, que la movilidad en una ciudad de baja densidad y con separación de usos, en la que los viajes a pie son casi imposibles y el transporte público no puede ser eficiente y, por tanto, queda el automóvil como única opción efectiva.

Tampoco es igual el efecto sobre la movilidad si el crecimiento de las ciudades se basa en el modelo de mancha de aceite y relleno de los espacios vacíos que si el crecimiento se basa en nuevos polígonos alejados de la ciudad y sin otra conexión que una carretera (para automóviles, no para peatones ni para bicicletas) por la que no circule ningún servicio de transporte público, obviamente en el primer caso, los medios de movilidad no mecánicos y el transporte público tienen una oportunidad de jugar un papel relevante en el reparto modal, mientras que, en el segundo caso, solamente el coche servirá para satisfacer las necesidades de movilidad de la población.

El Libro Verde se decanta claramente por promover el crecimiento en la forma que algunos autores denominan ciudad mediterránea, es decir, el crecimiento en forma de ciudad densa y compleja que a medio/largo plazo reduzca las necesidades de movilidad a los ciudadanos sin reducir (al contrario, aumentando) su calidad de vida y la competitividad económica de las ciudades.

También hay que tener en presente que el momento de la planificación urbanística es el modelo adecuado para el diseño de todas las redes de modalidad que conforman la ciudad del futuro. Es el momento del cálculo de las redes de abastecimiento (agua, electricidad, gas), de las redes de eliminación de residuos (alcantarillado, recogida de basura) y debe ser el momento del cálculo de las redes de movilidad. Durante décadas, hemos entendido el concepto de las redes de movilidad como la red por la que circulan los automóviles.

En estas condiciones, quien conozca alguna ciudad española podrá encontrar numerosos ejemplos de situaciones en las que los “otros” medios de movilidad no han tenido el mismo grado de atención técnica que la circulación de automóviles. ¿Quién no recuerda una acera de menos de un metro de anchura con una farola justo en el centro, en calles construidas en los últimos veinticinco años?

La planificación y diseño de todas las redes de movilidad, es decir, las redes de peatones, de bicicletas, de transporte público, de coches y motos y de mercancías, tienen que estar presentes en la planificación urbanística con el mismo nivel de rigor técnico. Hasta ahora, se han aplicado herramientas tecnológicamente avanzadas a las previsiones de trafico de automóviles y al diseño de sus itinerarios, las “otras” redes han tenido un tratamiento mucho menos científico. La previsión de las necesidades de movilidad, junto con el diseño de las redes capaces de satisfacerlas, tiene que estar presente en el diseño urbanístico de las ciudades con el máximo nivel tecnológico.

El momento de planificación urbanística es el adecuado para prever y planificar la movilidad generada por cada nueva actuación urbanística, para diseñar las cinco redes de manera que se puedan satisfacer las necesidades de movilidad futuras, con los requerimientos de calidad de vida, competitividad económica, seguridad y salud, sostenibilidad ambiental e integración social.

Son incontables los casos en que una mala (o, mejor dicho, nula) previsión de movilidad ha ocasionado dificultades que se han tenido que solucionar a posteriori con costes elevadísimos y soluciones poco eficaces, tanto en lo que respecta a la accesibilidad de nuevas implantaciones como en lo que respecta a los impactos que nuevas implantaciones generan en las infraestructuras de su entorno (el ejemplo clásico es el del nuevo centro comercial con accesos mal dimensionados que origina colas en la autopista cercana). Se trata de aprender de los errores pasados y rectificar para no volver a cometerlos.

LAS RECOMENDACIONES DEL LIBRO VERDE DEL URBANISMO Y LA MOVILIDAD

El Libro Verde del Urbanismo y la Movilidad pretende aportar una reflexión a este debate con un posicionamiento inicial: la planificación urbanística tiene que incorporar el dimensionamiento de las necesidades de movilidad, atender con igual rigor técnico a las cinco redes de movilidad y establecer las medidas necesarias para hacerlas lo más eficientes posibles, de manera que se optimice la accesibilidad a las nuevas actuaciones urbanas al tiempo que se minimizan los impactos (económicos, ambientales, sociales) derivados de la satisfacción de las necesidades de movilidad de los ciudadanos.

Las principales recomendaciones que recoge el Libro Verde del Urbanismo y la Movilidad son:

• La promulgación de una ley de movilidad de ámbito español que recoja este concepto nuevo de movilidad y determine los instrumentos necesarios para su planificación y su gestión. En Catalunya, esta ley se aprobó en 2003, y su aplicación ya ha empezado a dar frutos en el cambio de modelo de movilidad.
• La promulgación de una ley de financiación del transporte que ordene y clarifique los mecanismos de obtención de recursos públicos de un sector que los necesita imperiosamente y que actualmente se rige por acuerdo políticos sin un marco estable de aportaciones de los diferentes niveles de administración (estatal, autonómica y local).
• La necesidad de que la normativa urbanística obligue a los planes urbanísticos a incorporar un estudio de evaluación de la movilidad generada en el que se dimensiones los efectos sobre la movilidad de las decisiones urbanística y se diseñen las redes de movilidad (peatones, bicicletas, transporte público, transporte privado) necesarias para satisfacer las nuevas demandas.
• La necesidad de difundir las buenas prácticas en la conexión urbanismo-movilidad, mediante jornadas técnicas, publicaciones, etc.
• La convivencia de poner en el mismo nivel todos los medios de movilidad (marcha a pie, bicicleta, transporte público, motocicleta, coche) y aplicar medios técnicos equivalentes en el diseño de todas las redes.
• La elaboración de un libro blanco del urbanismo y la movilidad promovido por el Gobierno en el que se recojan grandes directrices en la materia. Este libro blanco sería una prolongación del Libro Verde.
• El estudio de la posibilidad de financiar el conjunto de redes de movilidad, incluida la de transporte público, mediante las plusvalías urbanísticas, a modo de lo que sucede en el Reino Unido con el land value tax, o impuesto sobre el valor del suelo, mediante el cual se han financiado grandes infraestructuras de transporte público como el metro ligero de los Docklands en Londres.

UNA BUENA PRÁCTICA: LOS ESTUDIOS DE EVALUACIÓN DE LA MOVILIDAD GENERADA

La Ley de Movilidad 9/2003, aprobada unánimemente por el Parlament de Catalunya establece el nexo de unión entre urbanismo y movilidad mediante los estudios de evaluación de la movilidad generada. Con estos estudios se pretende establecer el incremento potencial de desplazamientos provocados por una nueva planificación urbanística una nueva implantación, es decir, su impacto en el sistema de movilidad, incluyendo todos los medios de movilidad.

Este impacto debe servir para diseñar medidas correctoras, y en su financiación debe participar el promotor de la nueva implantación. La ley determina los planes urbanísticos que debe incorporar estudio de evaluación de la movilidad generada, que este forma parte de un plan urbanístico y que se sometan a información pública conjuntamente.

Además, la ley abre la puerta a que, como consecuencia de la aplicación de las conclusiones de estos estudios, los promotores participen en la financiación de los incrementos de servicio de transporte público que originen nuevas promociones.

Los estudios de evaluación de movilidad generada previstos en la Ley de Movilidad se han desarrollado mediante el Decreto 344/2006, que regula el contenido que deben tener y su alcance. El decreto establece dos tipos de estudios:

• Los asociados a un plan de ordenación urbanística municipal (POUM), planificación derivada y planes territoriales.
• Los asociados a implantaciones singulares (define el concepto de implantación singular sobre la base de que es toda aquella implantación que de manera reiterada supera una atracción de 5 mil viajes/día).

El contenido de los estudios de evaluación de la movilidad generada asociados a planes de ordenación urbana, planes territoriales y planes parciales que no sean implantaciones singulares es muy sencillo. Se trata de aplicar unos ratios de viajes generados a las propuestas del plan, representar el número de viajes generados por cada nuevo sector y dibujar todas las redes de movilidad (peatones, bicicletas, transporte público y coches).

Se imponen las condiciones de que todas las redes debe:

• Ser continuas,
• Unir todos los centros generadores de movilidad y
• Cumplir algunos requisitos mínimos, asociados con el código de accesibilidad de Catalunya (por ejemplo, las pendientes de las calles para peatones que no superarán el 8%).

Se acepta que formen parte de las redes para peatones y para bicicletas todas aquellas calles en las que los coches tengan limitada su velocidad por debajo de 30 km/h. En las calles en las que los coches puedan llegar a 50 km/h, los peatones y las bicicletas habrán de tener su camino segregado del de los automóviles.

De esta manera, tendremos en la planificación urbanística la previsión de todas las redes de movilidad, y en el futuro se podrá llegar a todos los centros generadores de movilidad caminando, en bicicleta o en transporte público, además que se puede llegar en coche, lo cual sucede en la actualidad. Aparentemente, esta es una afirmación trivial, y, sin embargo, muchos promotores de actuaciones urbanísticas la tienen asumida. De hecho, es frecuente que los promotores consideren conectada una nueva actuación si se conecta a la red de carreteras y les parece extraño que les exijan conectarlas a la red de peatones o a la de bicicletas.

El equipo que redacta los planes urbanísticos debería estar capacitado técnicamente para elaborar el estudio de movilidad generada siguiendo las pautas establecidas en el decreto.

Los estudios asociados a implantaciones singulares son más complejos desde el punto de vista técnico. En este caso, para su elaboración se necesita la participación de un especialista en movilidad.

De manera resumida su contenido debe ser:

• Cálculo de la distancia a una infraestructura fija de transporte colectivo y comprobación de que es inferior a 500 m. Aunque el decreto deja abierta la puerta de justificar el incumplimiento de esta distancia máxima, se intenta evitar la aparición de implantaciones de fuerte atracción de movilidad donde no haya una red de transporte consolidada.
• La implantación singular ha de tener al menos una parada de la red de transporte colectivo.
• El estudio debe recoger las características de las de movilidad existentes.
• El estudio debe recoger los siguientes datos de movilidad (actuales y la previsión para diez años):
  • Intensidad media diaria (IMD) de los itinerarios principales para vehículos, porcentaje de pesados, intensidad de hora punta y niveles de servicio.
  • Numero de servicios ferroviarios y viajeros diarios; porcentaje de ocupación.
  • Flujos de peatones y bicicletas por día y en horas punta.
  • Oferta de transporte público y taxi, viajeros/día, porcentaje de ocupación de los vehículos.
• Reserva de espacio para peatones.
• Origen-destino de la movilidad generada.
• Propuesta de reparto modal.
• Asignación a las diferentes redes de la movilidad existente y de la generada.
• Propuesta de mejora y medidas correctoras.
• Comprobación del funcionamiento de todas las redes de movilidad.
• Funcionamiento de la distribución urbana de mercancías.
• Propuesta de financiación de las medidas correctoras.
• Resumen y conclusiones.

Se abre la puerta de la financiación del transporte público por parte de los promotores de grandes instalaciones o zonas residenciales, además de establecerse la obligación de dar soluciones eficientes a todas las redes movilidad (incluidas las de peatones y las de bicicletas).

Esperamos que la aplicación de este decreto tenga efectos a medio/largo plazo y reduzca las necesidades de movilidad de los ciudadanos sin reducir su calidad de vida, y mejore el reparto modal actual, dando más protagonismo a los medios de movilidad no mecánicos y al transporte público.

RESUMEN Y CONCLUSIONES

El momento de planificación urbanística es el oportuno para planificar también la movilidad que generan las nuevas implantaciones. Es el momento en el que se pueden diseñar las calles para que todos (peatones, bicicletas, transporte público, coches y mercancías) puedan circular con fluidez y eficiencia. También es el momento en que el promotor puede asumir cargas urbanísticas, incluida la financiación parcial del transporte público.

En la planificación de la movilidad hay que tener presentes todas las redes de movilidad (no solamente la de coches), diseñarlas con el máximo rigor técnico posible y definir estándares mínimos de cada red (gálibos, anchuras, pendientes, etc.). Convendría ampliar la normativa técnica para definir las redes de peatones y de bicicletas, y convendría ampliar la atención que se dedica a estas formas de movilidad en las escuelas técnicas de ingeniería y de arquitectura.

Por último, como se ha repetido a lo largo del artículo, el Libro Verde del Urbanismo y la Movilidad pretende ser un punto de partida en un debate que nos parece imprescindible. En ese sentido, cualquier aportación en relación el Libro Verde será bienvenida en la Comisión de Transportes del colegio y cualquier aportación sobre este artículo será bienvenida en mi dirección de correo electrónico.³

NOTAS

1. Ver Enquesta de Mobilitat Quotidiana de Catalunya 2006, Generalitat de Catalunya y Autoritat del Transport Metropolità, y los Anuaris Estadístics ed Catalunya, Intitut d’Estadística de Catalunya.
2. Wikipedia: Políticas de movilidad.
3. miguelangel.dombriz@gencat.cat