Aspectos de Contrato y Construcción de Metros Subterráneos

1. INTRODUCCIÓN

El título de este capítulo se refiere a un tema – “contrato” – que, en la mente del lector “técnico” de este libro, se relaciona inmediatamente con aspectos legalistas y es por lo tanto inconscientemente rechazado por la mayoría de los “ingenieros y científicos”. Pero se refiere también a “los aspectos de la construcción”, con la que luego muchos, si no la mayoría, debe estar decididamente familiarizado. La intención del autor es hacer referencia a aspectos específicos de “construcción por contrato”, procedimiento por el cual la mayoría de las obras de infraestructura (incluyendo túneles en áreas urbanas) son en realidad construidas; y deliberadamente evita la “fraseología legal” que molesta a la mente técnica.

“Ningún proyecto de construcción está libre de riesgo. El riesgo puede ser administrado, minimizado, compartido, transferido o aceptado. No se puede ignorar”.

Sir Michael Latham, 1994

Los principales actores de los contratos son esencialmente tres: Empleador (Propietario/Promotor), Ingeniero (Diseñador), Contratista (Constructor). Pero también muchos otros vienen a ser relevantes, en diferentes momentos, con diferentes implicaciones: Gobierno, Administradores, Políticos, Autoridades/Agencias (de diversos tipos), Bancos/Financieras, Aseguradores, Proveedores (“en primer lugar”, los fabricantes de TBM (Maquinas Tuneladoras)), Subcontratistas especialistas (muros-pantalla, refuerzos del subsuelo, etc.).

El “salto cuántico” en la técnica, la gestión de riesgos y los términos interactivo y colaborativo entre todos los actores, propugnado por el enfoque “técnico” de este libro, se han puesto de manifiesto al lector que haya llegado hasta aquí. En comparación con la presente situación contractual “uno-a-uno” (a menudo “contradictorio” en cuanto a los intereses individuales), este procedimiento ideal está lejos de ser buscado y aplicado por los tipos de contrato, con la que la construcción es ejecutada en realidad en la actualidad.

La cita en la introducción de este capítulo parecerá al lector técnico como la “citación” de un ingeniero eminente con una vasta experiencia en la construcción y sus problemas. En realidad no lo es! Vendría a ser una sorpresa para todos aquellos no versados en el mundo de la relación contractual, que Sir Michael Latham es de hecho uno de los más ilustrados jueces ingleses, a los que el gobierno del Reino Unido ha asignado la tarea de revisar la situación contractual y, en particular, para recomendar la forma y los medios para reducir el ambiente contencioso y la demasiada frecuencia de los recursos a los procedimientos judiciales y arbitrales.

El proceso de adjudicación introducido desde entonces ha ayudado a reducir las cargas de los tribunales, al trasladar a dicho procedimiento las controversias contractuales, pero no redujeron los niveles de este último. El resto del mundo no está en mejor forma tampoco.

La raíz del problema radica en las formas de contratación actualmente en uso, no tanto por tener ellos algún tipo de “pecado original” intrínseco, sino por el hecho de que su uso refleja la actitud de los usuarios. Cada parte tiende a evitar en lo posible sus correspondientes riesgos y trata de ganar, en función de la fuerza relativa de las relaciones, el máximo provecho de la situación contractual.

En un entorno con requisitos tan estrictos como los túneles en zonas urbanas en particular, esto ha conducido a menudo a la idea absurda de que el nivel de gasto de las investigaciones de geoingeniería pre-adjudicación, esenciales para el diseño, rara vez supera el 1% de los costos totales de los proyectos, mientras que la situación de los reclamos comúnmente anda de un 10 a un 20% del total, y mucho peor para algunos casos individuales. Podría ser bastante menor, si el “procedimiento de colaboración” intrínseca en el plan de gestión técnica propugnado en este libro también pudiera ser implementado en el contrato para la construcción, pero hasta el momento tal enfoque no se ha llevado a cabo.

Las relaciones contractuales, contratos y construcción por contrato tienen que dar un “salto cuántico”, a la luz de tan espantosa y continua historias de casos. Eminentes ingenieros y legisladores experimentados han tratado de encontrar remedio “ad-hoc” para suavizar la situación adversa, mediante la elaboración de formas específicas de contrato y prevención de controversias. Hay en el mundo tantas variaciones de contrato formas y tipos, como idiomas, ninguno de los cuales sin embargo va siquiera cerca de las directrices idealmente buscadas. Las disputas siguen ocurriendo, a pesar de las diferentes vías de prevención de controversias que existen y que están siendo implementadas.

Un ingeniero sabio, Al Mathews introdujo a principios de 1980 la Junta de Revisión de Controversias (DRB) para inducir a las partes a una actitud de colaboración: la idea ha tenido un gran éxito a juzgar por el crecimiento exponencial de los casos tratados por dicho proceso, pero esto demuestra también un crecimiento paralelo de la argumentación. Otras formas de Alternativa de Resolución de Disputas (ADR), tales como la mediación, la conciliación y, más recientemente, la adjudicación, también se han implementado. Pero todos estos esfuerzos no han resuelto la causa intrínseca en la “postura hostil” implícita en las formas contractuales actuales.

Se han dado intentos en los últimos años, con la introducción de formas alternativas de enfocar a la contratación, tales como “Asociación” y “Alianzas”. El esfuerzo se ha dirigido a aplicar actitudes “colaborativas” y en esto último, para proporcionar también incentivos de costo-tiempo incorporados en el propio contrato por sí mismo. La desventaja de estas formas radica en que el concepto es eminentemente adecuado para asegurar un equipo de trabajo cooperativo e innovador entre los actores y para la construcción de relaciones a largo plazo entre Empleadores y los Diseñadores y Contratistas elegidos, pero que no necesariamente puede asegurar la Oferta Económicamente Más Ventajosa (MEAT), ya que implica elecciones iniciales, que hacen prácticamente imposible la fijación de objetivos “competitivos” entre los diferentes contratistas.

Los principios detrás de la idea sin embargo, son intrínsecamente excelentes y “qué bueno”, ha llegado “la luz al final del túnel”. Tan recientemente como en febrero de 2006, el Instituto de Ingenieros Civiles del Reino Unido (ICE) ha publicado un Formulario Versión Objetivo de Contrato, que parece incorporar todos los aspectos positivos de las Alianzas, mientras que preserva, convenientemente adaptada, el formato ICE clásico y lo más importante, el proceso de licitación competitivo. Así que, por fin, el soñado desde hace mucho tiempo “contrato colaborativo”, se ha convertido en una realidad y puede, en el proceso “construcción por contrato”, ser la respuesta largamente esperada a la interacción técnica y la cooperación de gestión, propugnada en este libro. Se espera que los jugadores iluminados dentro de la industria comprenderán su potencial y que la Fédération Internationale des Ingénieurs – Conseil (FIDIC), también, y que para la escena internacional harán lo mismo, en un sentido “que se remonta a sus orígenes”, pero con ideas tan innovadoras.

2. TIPOS DE CONTRATO – SITUACIÓN ACTUAL

El entorno de los contratos de túneles se caracteriza a nivel internacional por un enfoque distinto respecto a la cuestión de la accesibilidad comercial para un proyecto. Cada proyecto de gran envergadura requiere una «precalificación ad-hoc», a menudo en combinación con una discretamente selectiva «Invitación a precalificar» por parte del Empleador. Los documentos de licitación se envían sólo a contratistas precalificados, con una difusión de los contratos individuales dirigidos a capacidades específicas percibidas y conocimientos técnicos (know-how) de los diferentes contratistas. Incluso cuando se requiere una convocatoria pública para ofertas, como en la UE, la posibilidad de pre-selección es aún posible, estableciendo efectivamente un conjunto exigente de condiciones de precalificación.

Se hace especial hincapié en la medida en que un postor puede ser considerado “responsable”. Dicha evaluación se realiza tanto en las etapas de precalificación y de evaluación de las ofertas, teniendo en cuenta “entre otras cosas”, lo siguiente:

• Competencia técnica y experiencia en el tipo específico de proyecto;
• La colaboración y la relación con el Diseñador especialista (por ejemplo, en túneles urbanos);
• La situación financiera actual, basada en los estados financieros de la empresa;
• La capacidad de garantía;
• La cantidad actual de carga de trabajo;
• Antecedentes de reclamos en litigios;
• Problemas o incumplimientos en los contratos anteriores;
• El historial de cumplimiento a su debido tiempo y presupuesto.

Se debe distinguir entre contratos competitivamente ofertados y contratos negociados. En general la primera categoría es la más ampliamente utilizada. Es en general, el tipo de contrato requerido para toda construcción con fondos públicos, desde que tiende a un precio bajo y competitivo, lo que garantiza a los contribuyentes que su dinero está siendo equitativa y eficientemente desembolsado. Sin embargo, una tendencia se ha desarrollado en el entorno más legalista (con frecuencia los previamente sometidos a prominentes y distorsionantes “Influencias” políticas), donde la administración favorece la concesión a la “oferta más baja”, sin tener en cuenta los posibles diferentes niveles de otros elementos estructurales y técnicos que constituyen la “capacidad de respuesta” de los distintos postores.

La forma correcta de avanzar es evaluando todos los aspectos de la oferta, hacer un minucioso examen de las capacidades técnicas, recursos humanos y la experiencia específica, incluyendo un período de sesiones Q & A cara a cara, sobre todos los aspectos relacionados con la forma en que el ofertante tiene previsto hacer frente a los diferentes riesgos y situaciones percibidas: este es el procedimiento seguido para establecer lo que se llama en la UE la Oferta Económicamente Más Ventajosa (MEAT). La ventaja económica para el Empleador es evaluada no solo en el precio ofertado, sino en la evaluación del probable resultado final del proyecto, técnicamente y efectiva en costo y tiempo.

Dentro del grupo de contratos de licitación competitivos, hay de los tipos de, “suma alzada” (suma estipulada) o de arqueos (precios unitarios en Perú), este último bajo la forma de:

1. Lista de precios unitarios solamente;
2. Lista de cantidades y precios (también llamada lista de cantidades – BoQ).

Un contrato del tipo “suma alzada” es la forma más antigua de contrato y sigue siendo muy popular en los EE.UU. La tradición de la ingeniería civil se ha visto influenciada por la necesidad del Ingeniero/Diseñador de finalizar todos los detalles de los trabajos que se realizarán antes de la convocatoria a la licitación. El requisito principal es que lo que se va a construir debe ser conocido exactamente en el momento de la licitación. Es recomendable no tener que cambiar de opinión, pues un contrato a “suma alzada” se torna ser más bien caro, más aún con los caprichos de la construcción subterránea.

Un contrato del tipo “lista de precios solamente” se basa en una lista completa de todas las posibles partidas de trabajo que se llevarán a cabo, sin referencia a ninguna cantidad, ya que sólo las cantidades finales son relevantes. El uso de este tipo ha resultado difícilmente recomendable para los grandes proyectos, ya que sin cantidades es casi imposible para el ofertante planificar una programación correcta y llegar a ser realista en el coste.

Un contrato del tipo “lista de cantidades y precios” (o BoQ) es la forma más común en uso. Se basa en una lista de todas las partidas de obra que debe llevarse a cabo, con cantidades razonablemente precisas que refleje la percepción que el Empleador y el Diseñador de la obra en realidad espera que esté hecho. Existen disposiciones para valorar el contrato finalmente, sobre una base real, utilizando las tarifas individuales (precios unitarios) y también de ajuste de las tarifas y cantidades por adicionales o cambios en la obra. Algunas de las ventajas reconocidas en este procedimiento son:

1. Al contratista se le paga por la cantidad de trabajo realmente realizado;
2. Al tiempo que constituye una base justa y razonable para el pago, hay libertad para los cambios en obra, en caso de necesidad;
3. La adjudicación de las ofertas es relativamente simplificada, ya que todos los postores están obligados a cotizar sobre una base común para las comparaciones de licitación;
4. Al ofertante se le da una idea clara de las partidas de la obra a través de cuentas detalladas y bastante exactas;
5. La mayoría de los contratistas están familiarizados con este tipo de contrato y su administración, y por lo tanto pueden costear el trabajo de una manera justa y razonable.

Las administraciones más progresistas parecen apartarse gradualmente de la estricta oferta de contrato competitiva a la forma de contrato negociada, donde los otros componentes, como por ejemplo diseño alternativo o el mérito de la ingeniería, también se tienen en cuenta. Los orígenes como meros contratos de reembolso de costos (cost plus, es decir, costo + porcentaje de comisión o coste + tarifa fija) para corregir situaciones de emergencia (la reconstrucción post-guerra, calamidades naturales y similares) trajeron descrédito por ser una excelente manera para que los contratistas hagan dinero, en el más corto tiempo posible. La “nueva variedad” – por desgracia, aún no ampliamente aceptada, pero con una prometedora perspectiva, como se verá en el último párrafo de este Anexo – surgió a partir de un concepto de un objetivo con una cláusula de participación en los beneficios, con las siguientes sucesivas mejoras:

1. costo + cuota fija + participación en beneficios;
2. costo + cuota móvil:
   • con el único objetivo de coste;
   • con el doble objetivo de coste y tiempo.

El primero ofrece una recompensa al contratista que controla los costos, manteniéndolas a un mínimo. Para la economía en general, es esencial que el presupuesto objetivo sea lo más preciso posible. Si el contratista hace el trabajo con menos del precio objetivo, el ahorro es compartido entre el Empleador y el Contratista; por encima del precio objetivo, no hay más beneficio extra a compartir. Esta forma se utiliza en los procedimientos de “vía rápida”, fijando también un Precio Máximo Garantizado (GMP), en condiciones donde las decisiones políticas o urgencias (falta de planificación anticipada) requieren la simultanea intervención del Diseño y la Construcción: dadas las incertidumbres del subsuelo y la necesidad de investigaciones adecuadas, este procedimiento no debe ser recomendado para túneles.

La segunda es una mejora de la esencia, especialmente en la configuración del doble objetivo. Se reúne el ingrediente esencial en cualquier contrato de obra civil, en el que debe haber un incentivo para que el contratista lleve a cabo el trabajo tanto de forma rentable y expeditiva. El tipo “coste objetivo” ofrece un incentivo monetario linealmente proporcional al contratista para la realización por debajo del objetivo y por el contrario, se aplica una deducción similar si se excede el monto objetivo. El contrato de “doble objetivo” ofrece distintos incentivos monetarios (que funcionan de forma independiente) para la terminación por debajo del costo objetivo y por delante de la meta de tiempo, mientras que la terminación por encima del costo objetivo y después de la fecha objetivo implica deducciones monetarias. Para ambos parámetros de costes y tiempo, es habitual que las utilidades a la que el contratista es recompensado sea mayor que el monto que el contratista es sujeto de reembolso al propietario.

El contrato “diseño y construcción” (D y B) es una evolución natural del contrato negociado, donde el Empleador deja de ser un directo promotor y delega a una gran empresa o a un “Joint Venture o Consorcio” para llevar a cabo en su nombre, tanto el diseño y la construcción. Si bien este enfoque se adapta a la presente moda de “lavada de manos” de muchas Administraciones, tienen el mérito teórico de traer y de trabajar en conjunto la sinergia del último “estado del arte” en el Diseño, adecuado al modo de funcionamiento del contratista y su experiencia práctica, pero no garantiza la solución económicamente más ventajosa para el público, ya que la competencia abierta en este tipo de iniciativas se ve limitada. La tendencia a limitar las investigaciones a un mínimo (pero para reclamar más tarde por riesgos “imprevisibles”, que una apropiada investigación que requiere tiempo, lo habría probablemente detectado) ha contribuido también a la disparada del presupuesto, en tanto las soluciones correctivas generalmente son más difíciles y costosas que un plan de prevención y atención.

El contrato “Llave en mano” EPC es una nueva evolución del contrato “especificación de rendimiento” negociado, donde una Agencia requiere instalaciones de ciertas características definidas y se dirige a un consorcio, que tiene el know-how, la experiencia y los recursos necesarios para construir desde cero este tipo de instalaciones con un rendimiento garantizado: se aplica generalmente a las instalaciones industriales, donde las empresas se encuentran en el mercado con digamos, plantas de procesamiento patentadas, una situación difícilmente a la par de un túnel urbano.

Una variedad relativamente reciente de los contratos utilizados para las instalaciones de infraestructura, áreas urbanas incluidas, son los llamados Construir-Operar-Transferir (Build-Operate-Transfer – BOT) y la alternativa Construir-Poseer-Operar-Transferir (Build-Own-Operate-Transfer – BOOT). El Diseño podría ser llevado a cabo por el Empleador/Promotor o delegado al Contratista (DBOT), si el propietario último quiere evitar también el compromiso inicial de gastos de capital y los problemas de diseño y la atención a investigaciones muy largas, incluso más exigentes cuando se trata de un metro urbano. El Contratista-aportante de financiamiento podría ser un requisito adicional (en BOT), de tal manera que para recuperar estos costos de financiamiento, proporcionado por los bancos en nombre del contratista, se logre mediante la explotación de la instalación a través de una concesión ‘ad-hoc’ por un número de años (BOOT).

El último enfoque es a menudo integrado en el esquema de la financiación del proyecto (o PPP – Asociación Pública Privada), donde todo el proyecto es desarrollado por un grupo de promotores como Bancos y Seguros, todos “hambrientos” por la inversión. Ello se ha vuelto común en aquellos lugares donde el gobierno y los políticos han renunciado a la obligación del Estado de proveer, planificar y obtener fondos para las infraestructuras necesarias, y en última instancia pagadas por el contribuyente. Al verlo como una oportunidad de inversión, los promotores no tienen intención de enfrentar los riesgos, ni las pérdidas: por el contrario, en el momento de la propuesta de Financiación del Proyecto (Project Finance – PF), hay muy poca investigación adecuada para determinar los riesgos, reducirlos con medidas adecuadas y valorar el riesgo residual real. Por lo tanto, el precio de la oferta tiende a menudo, por la naturaleza del propio procedimiento, a contener amplios márgenes y contingencias selladas contra todos los riesgos potenciales, ya sea que ocurran o no al final.

El resultado ha sido que los costos de infraestructura, construidas bajo estos esquemas, se han disparado, en comparación con los países donde estas prácticas no son comunes (España, EE.UU.). Si bien tal situación es tolerable en casos excepcionales, por ejemplo, el caso del 4to túnel de Elba, debido al exceso de compromisos financieros de las finanzas alemanas en el país después de la reunificación tras la caída del muro de Berlín, no tiene sentido qué el público deba ser incitado a pagar por infraestructuras de dos a tres veces su costo adecuado, sólo porque el gobierno no ha sido capaz de fomentar la contratación adecuada. Los promotores de Europa, al ser interrogados, admiten los inconvenientes económicos para los usuarios finales de los proyectos PF desarrollados. Por lo tanto, se han hecho los esfuerzos en algunos casos, pero con “reducción limitada de las apuestas”, para poner en práctica PF “competitivos”, teniendo diferentes grupos compitiendo. Por supuesto, las ofertas fueron un tanto más bajas.

Pero el dilema radica en el hecho de que las investigaciones y estudios extensos en el tiempo (es decir, años) tienen que preceder un diseño adecuado para un proyecto que se esfuerce en hacer que los riesgos sean tan bajos como sea razonablemente posible (As Low As Reasonable Possible – ALARP). Más aún, esto es obligatorio en el entorno urbano. Además, en ninguna parte se puede pedir prestado dinero tan barato como lo hacen los gobiernos o las principales autoridades públicas. Mientras que por el contrario, los socios que son promotores privados PF (banqueros, contratistas, etc.) están todos “dentro de”, para hacer una inversión segura de su dinero y esfuerzos (en el mundo de hoy inundado de dinero en efectivo, y a tan bajos intereses) y sobre todo para no tomar riesgos innecesarios. Sin embargo, como se ha dicho anteriormente, no fue posible conseguir el objetivo de “tan bajo como sea razonablemente posible” (ALARP) con los riesgos. Los hechos de los casos históricos son: los proyectos PF cuestan hasta dos a tres veces más que sus contrapartes normales. La gente en Europa “enamorado” de los PF debe mirar el modelo de Metro Madrid (mencionado en el capítulo siguiente por los méritos de su “coordinación central aplicado por adelantado”) de cómo una buena administración pública puede ahorrar dinero para sus ciudadanos, en comparación con, digamos, los casos de PPP en Londres y PF en Italia y Europa.

3. IMPLICACIONES PÚBLICAS Y AMBIENTALES

La población mundial se ha vuelto poco a poco consciente y muy sensible a los aspectos ambientales: incluso la nación más poblada del mundo ahora destaca por su propio bien, la necesidad de la “ecologización de China”. En ninguna parte como en las zonas urbanas, el entorno parece más frágil, tanto el espacio por encima y por debajo del suelo, que están a menudo tan congestionadas y, que para las más antiguas civilizaciones, el resultado fueron las varias capas de uso de la tierra. En tal ambiente, la tuneladora tiene que ser operada con mucho cuidado, para evitar ser el “elefante en una cristalería” como dice el proverbio.

La población urbana, con problemas de densidad asociados, constituye el elemento más importante que contribuye a las dificultades ambientales: como principal “parte interesada” (stake-holder), al tanto de cualquier túnel que pase por debajo de su “patio trasero”, se espera ahora de la opinión pública, de que las infraestructuras, por supuesto, tienen que ser construidas, pero evitando en lo razonablemente posible cualquier interferencia con la vida normal y las propiedades individuales de la ciudadanía. Este concepto tiene que seguir siendo de suma importancia en la mente de cualquier promotor, diseñador y constructor.

Las grandes cicatrices del método constructivo “cortar y cubrir” (cut and cover), aunque temporal, utilizado en el siglo pasado como el método dominante para construir Metros subterráneos, son ahora impensables en el mundo occidental, gracias también a los grandes progresos realizados por la tecnología TBM. Parte de la respuesta negativa del público a tales monstruos, como el Boston “Big Digger” (Gran Excavadora), proyecto muy reciente, se deriva, además del aumento excesivo de los costos, de las prolongadas heridas ambientales infligidas a la ciudad. Incluso para estructuras mucho más reducidas, como las estaciones de metro o en los sitios de acceso para excavaciones subterráneas, todos los actores tienen que pensar en términos de “establecimiento industrial temporal”, sujeto a graves limitaciones en cuanto al ruido, el polvo, el tráfico, nuevas molestias, envuelto en una estructura perimetral “cerrada”. Esta tendencia, que comenzó en la congestionada Hong Kong, rápidamente se ha adoptado en todo el mundo.

El lector sólo tiene que pensar en la cantidad de molestia creada por los llamados “servicios públicos”, al parecer con la intención de perturbar los senderos peatonales, vías y otras superficies de la ciudad, sucesivamente un servicio tras otro y sin coordinación aparente. Una planificación adecuada para el futuro requiere la adopción de los conocidos “Utilidors”, pequeños túneles para TODOS los servicios”, y lo más importante, el esfuerzo de las autoridades competentes para pensar en el futuro y coordinar el desarrollo en conjunto. Afortunadamente la tecnología ha dado, en los últimos 20 años, una parte sustancial de ayuda, tanto para túneles en condiciones normales y micro-túneles, con ese mecanizada tunelería que ahora hace posible lograr lo que parecía inalcanzable hace unos años, por lo tanto, sobreponiéndose a la actitud egoísta y generalizada de la ciudadanía, de “No en mi patio trasero” (Not In My Back Yard – NIMBY); espíritu que prevalece, a pesar de todos los buenos conceptos de deber cívico. Sabiendo esto, los actores tienen que aportar desde el inicio del proyecto su esfuerzo concertado para que las soluciones elegidas para el proyecto de construcción respeten el principio directriz de reducir al mínimo las interferencias.

Estos estudios no deben limitarse a la propia tunelería mecanizada y su potencial efecto en todas las estructuras superpuestas, sino que tienen que tener en cuenta las perspectivas de factibilidad de construcción, tales como: seguridad (dentro del túnel y por fuera, es decir, en la superficie), la implantación en el entorno, la logística, el ruido y la reducción o minimización de molestias, la contaminación, el tipo de lodo y su eliminación, así como cualquier otro factor potencial, por ejemplo, específico para la ubicación del proyecto. Esto se logra mejor mediante la adopción en la etapa de factibilidad de una actitud “colaborativa” entre el Empleador, Ingeniero/Diseñador y el Contratista, en donde todos los actores principales ganan por compartir los beneficios de conocer las respectivas necesidades y experiencia vis-à-vis los requisitos del proyecto en sí, sin una actitud “en mi torre de marfil’, ni el miedo de regalar “secretos de familia”.

Como se ha dicho en la introducción, hay otros actores importantes, además de los principales, que juegan papeles importantes en las implicaciones ambientales y públicas. El propio Gobierno, para las infraestructuras de relevancia nacional, no puede dejar, a los intereses “particulares” de los políticos locales y las Autoridades locales politizadas (de región, provincia y ciudad), a veces en la oposición, a menudo con la última palabra en cuestiones de importancia menor aparente. Estos tienen con frecuencia, capacidad probada en el pasado, para provocar una gran interrupción en el desarrollo planificado del proyecto, con consecuencias en el costo y el tiempo finalmente pagado por los “usuarios finales”, los locales y los contribuyentes en general. Las mismas consideraciones de interés han de aplicarse en las relaciones con y por las Autoridades locales y Agencias, ya sea que representen a la provincia o municipio, en el aspecto de “salud y seguridad”, en la “prevención de incendios”, a las agencias ambientales, a los intereses particulares o grupos de presión.

Todos estos organismos se considera que representan el interés público. Cuando nos enfrentamos a los problemas relacionados con el túnel urbano, con demasiada frecuencia los “funcionarios públicos”:

• o bien no están suficientemente informados “desde el inicio”, e hicieron una parte integral y responsable del proceso del Informe de Impacto Ambiental (EIR);
• o, como ocurrió con demasiada frecuencia, este paso esencial en el desarrollo se lleva a cabo de una manera superficial.

Sólo más tarde, en el momento de la construcción, ocurre que algunas Agencias elevan demasiado tarde, no necesariamente juntos, pero a menudo por etapas, las objeciones a aspectos específicos, que deberían haber sido apropiadamente tratadas mucho antes, en la etapa del EIR. Para la Prolongación de la Línea Jubilee en Londres, más tiempo se tenía que pasar para obtener los permisos, los formularios y las autorizaciones, que en las investigaciones y el diseño (Director técnico – comunicación personal). Para el cruce urbano de una importante línea de ferrocarril en Italia, el progresivo “alzamiento de los stakes”, de las autoridades y organismos locales, la etapa posterior EIR, han significado un retraso inicial de dos años y una completa transformación de la implantación en el entorno, coronada por un requerimiento tardío por supuestas razones de seguridad contra incendios durante la construcción, lo que ha obligado a cambios sustanciales de ejecución, este último sin igual en todo el mundo.

La objeción de aquí no es por el hecho de que tales medidas habían sido pedidas, sino, por lo tardío de tales demandas: el momento en el que los organismos podían hacer tales pedidos era en la etapa de EIR, de tal manera que todos los jugadores habrían conocido las consecuencias, y no tres años después del inicio de la construcción. Hubiera sido apropiado para tales servidores públicos que consideren todos estos cambios de opinión de “último minuto”, mucho antes en la etapa de EIR. El público en general habría sido más apropiadamente servido, en función de los ahorros en costo y tiempo.

Varios casos pueden ser citados en diferentes partes del mundo, donde los episodios de esta naturaleza, que alimentan los intereses “particulares”, han influido negativamente en el normal desarrollo del proyecto. Así como se consigue un compromiso por parte del Ingeniero y el Contratista a través de un contrato, de la misma manera, un compromiso igualmente vinculante, responsable y exigible debe ser una parte integral del proceso y se debe obtener por adelantado de parte de las Agencias y de las Autoridades. Por lo tanto, un importante replanteamiento de la construcción por contrato es necesario, no como una serie de negociaciones uno-a-uno, sino como una interacción integrada de TODAS las “partes interesadas” (stake-holders), para el beneficio público final.

La relevancia de lo previamente dicho, respecto al aspecto contractual de la construcción, podría ser cuestionada. Sin embargo, algunos de los hechos más perturbadores para cualquier proyecto son los que se producen cuando ocurren las condiciones imprevisibles, ya sean de naturaleza física o por el hombre, este último más frecuente en las zonas urbanas. El ICE incluye este último entre los “obstáculos artificiales”: sólo para citar un ejemplo, un hallazgo arqueológico cae en dicha categoría y la repentina paralización de la excavación como consecuencia de la misma y su duración incontrolable sería familiar para aquellos que pasaron esa situación. A partir de la experiencia del mundo, los tipos de problemas burocráticos, resaltados en los párrafos anteriores, constituyen “obstáculos artificiales”, de hecho que han ocasionado problemas de costos y tiempos de gran magnitud, más severas que las condiciones imprevisibles que acabamos de mencionar. Esto ha dado lugar a resultados diferentes: si el “centro de coordinación aplicado por adelantado” para TODAS las partes interesadas se siguiera (el modelo de metro de Madrid), en comparación con otros, como por ejemplo, Londres o en Italia o en Europa, entonces el costo por unidad de longitud del metro podría reducirse a la mitad o incluso menos, una conclusión que debería hacer que muchas Agencias y Autoridades reflexionen seriamente sobre su comportamiento actual y estrategias de futuro.

4. DISTRIBUCIÓN Y MANEJO DEL RIESGO

4.1. Categorías de riesgos

Los tipos de riesgo que se podrían encontrar en las obras subterráneas en las zonas urbanas se enumeran en este capítulo. La responsabilidad de diseño y correspondientes investigaciones de geoingeniería, para un proyecto diseñado por (bajo el control de) el Empleador, se encuentra en los actuales contratos habitualmente asignados al Empleador (si el diseño es “in house”), pero en la alternativa de contrato de diseño independiente, el Empleador entonces tiene, y si en su caso compensa, vis-à-vis al Diseñador: por esta razón, las dos siguientes categorías están marcados con E para el Empleador y D para el Diseñador según sea aplicable (entre paréntesis).

RIESGO GEOLÓGICO

Relacionado con la suficiencia de la información obtenida a través de las investigaciones planificadas:

• Investigación y exploración limitadas (E y/o D);
• Ensayos in situ y/o de laboratorio no apropiados (E y/o D);
• Modelo de referencia no apropiado (E y/o D);
• Conocimiento del comportamiento de la roca y el suelo (E y/o D);
• Conocimiento de las condiciones hidrogeológicas (E y/o D);
• Disponibilidad de recursos y equipamientos (E y/o D);
• Accesibilidad al sitio (E);
• Falta de un mapeo sistemático (E y/o D);
• Falta de integración de datos geológicos con los parámetros de construcción (E y/o D).

RIESGO DE DISEÑO

Relacionado con la dificultad de adaptar el diseño a las condiciones geomecánicas encontradas, construcción pobre, experiencia del diseñador y las restricciones contractuales:

• Experiencia del diseñador (E y/o D);
• Predicción incompleta de los escenarios de riesgo (E y/o D);
• Definición insuficiente de contramedidas (E y/o D);
• La factibilidad de construcción de las soluciones propuestas (E y/o D);
• Flexibilidad de diseño frente a las condiciones del terreno reales (E y/o D);
• Las condiciones de carga sobre el revestimiento del túnel (E y/o D);
• Definición de los parámetros de funcionamiento del TBM (E y/o D);
• Controles de monitoreo inadecuados (E y/o D);
• Límites de umbral inadecuados (E y/o D);
• Las condiciones físicas adversas imprevisibles y obstrucciones artificiales (E).

RIESGO CONSTRUCCIÓN (I)

Relacionado con la elección de una inapropiada o insuficiente técnica de construcción industrializada, ocurrencia de inestabilidad, la experiencia de los contratistas y limitaciones contractuales; estos riesgos en los contratos son habitualmente asignados al Contratista (marcado ahora con C entre paréntesis):

• Curva de aprendizaje (C);
• La incompatibilidad de la tuneladora con el suelo (C);
• Las principales fallas mecánicas (C);
• Logística inadecuada (C);
• La falta de experiencia del contratista (C);
• La falta de capacitación del personal (C);
• La falta de control de los parámetros de TBM (C);
• La falta de revisión de los parámetros de TBM (C);
• Insuficiencia de sondeo por delante (C);
• Procedimientos inadecuados (C).

La lista anterior se ha elaborado principalmente a partir de la perspectiva del diseño, pero hay otros riesgos que se revisarán dentro de la perspectiva contractual de la siguiente manera.

RIESGO CONSTRUCCIÓN (II)

Relacionado con el potencial de interacción de la excavación subterránea con el entorno, incluyendo las interferencias del sitio y acceso, y con otras responsabilidades habitualmente asignados a uno u otro de los principales actores (E empleador y C para contratista se fijan entre paréntesis):

• Acceso al lugar (E);
• Ambigüedades y discrepancias en los documentos contractuales (E);
• Retraso en el suministro de dibujos e instrucciones (E);
• Insuficiencia de evaluación de las ofertas (C);
• La disponibilidad de recursos y equipo (C);
• Problemas en la oferta de trabajo (C);
• Ensayos y Muestras para la calidad de la hechura de los materiales (C);
• Defectos de las Obras (C);
• La seguridad y aseguramiento de las operaciones del sitio (C);
• Cuidado de las Obras (C);
• Los daños a personas y bienes (C);
• Condiciones físicas adversas (E);
• Obstáculos artificiales (E);
• El uso, la ocupación de las obras por otros (E);
• Fuerza mayor (motín, guerra, invasión, acto de enemigo, guerra civil, revolución, insurrección, usurpación del poder, la radiactividad) (E);
• Trabas para el tráfico (C);
• Interferencia con las propiedades colindantes (C);
• Interferencia con los servicios pre-existentes (C);
• Minimización de daños (si es inevitable) (C);
• El ruido, alteración, contaminación (C);
• Evitar daños a las carreteras afectadas, puentes, ferrocarriles, instalaciones (C);
• La búsqueda de artículos, estructuras, objetos de valor o antigüedad (E);
• Falta de posesión del sitio (E);
• Retrasos y prorrogas de tiempo (E/C);
• Provisión para terminación acelerada (E);
• Variaciones, modificaciones, adiciones y omisiones (E).

RIESGO COMERCIAL Y FINANCIERO

Relacionado con las restricciones sociales y políticas, la asunción clara de responsabilidades, litigios y la seguridad, donde las responsabilidades se asignan habitualmente a uno u otro de los principales actores (E para el empleador y C para contratista se fijan entre paréntesis):

• Falta de seguridad requerido (C);
• Asignación de Obras – prohibido (E);
• Cesión y subcontratación de obras enteras – prohibido (C);
• Omisión del Empleador (por ejemplo, quiebra, suspensión de pagos, liquidación, etc.) (E);
• Omisión del Contratista (por ejemplo, quiebra, suspensión de pagos, liquidación, etc.) (C);
• Ambigüedades y discrepancias en los documentos contractuales (E);
• Cambio de lugar de materiales y equipos del Contratista – prohibido (C);
• Los seguros obligatorios de las obras, las personas y los bienes, equipo (C);
• Estatutos, normas y reglamentos, licencias, patentes, avisos, etc. (C);
• Consecuencias de las normas y reglamentaciones técnicas (E) de reciente introducción (post-licitación);
• Falta de posesión del sitio (E);
• Retraso de las Obras (E/C);
• Daños liquidados (C);
• Las horas de trabajo (C);
• Los días feriados y las vacaciones (C);
• Huelgas (C);
• Los pagos parciales según se especifica (E);
• Compromisos de financiación (E/C).

Las listas (de todas formas no exhaustivas) proporcionan una visión general de los tipos de riesgos más comúnmente encontradas en el proceso de construcción por contrato. Está en la naturaleza humana para cada parte contratante, el tratar de descargar tantos riesgos como sea posible en otra persona. En la tendencia actual de “lavarse las manos”, los Empleadores tienden a hacerlo ya sea en el Diseñador o el Contratista, respectivamente. Sin embargo, los proyectos más exitosos han mostrado por el contrario, que el objetivo se ha logrado a través de un “contrato justo”. Esta se caracteriza por una base razonable y realista para el reparto de los riesgos, con base en la asignación de cada uno de ellos para la parte que sea más capaz de hacer frente a tal peligro o suceso. Como dijo uno de los jueces de alto nivel con más experiencia en el campo de la construcción, “es fácil para el consultor (con el Empleador) sentir equivocadamente que es en el mejor interés de su cliente, el tratar de poner todos los riesgos en el Contratista. Él puede tener la tentación de tratar de justificarse a sí mismo escribiendo condiciones especiales para revertir cada laudo arbitral o decisión judicial que ha ido en contra de él en el pasado. Si lo hace, simplemente está agravando los problemas de sus clientes” (Sir Ian McKay, IIRC, 1986).

4.2. Riesgos de Diseño relacionados al terreno.

La cuestión de la asignación y la gestión adecuada del riesgo lleva a la pregunta de quién debe asumir la responsabilidad del diseño y las correspondientes investigaciones en el sitio. En un intento de minimizar la participación del Empleador en el proyecto destinado a desarrollar, se han ideado métodos alternativos para poner en práctica lo que se llaman “contratos que especifican el rendimiento”. Allí, el Contratista acepta responsabilidad por los requisitos de diseño, ingeniería y rendimiento, con total discreción en cuanto a cómo realizar dichas tareas. Estos contratos son, o bien, “Diseñar y Construir” (DB), o contratos “Llave en mano EPC” (Ingeniería, Compras, Construcción).

En todo el mundo sin embargo, la mayoría de los contratos en uso, son aquellos que adoptan “las especificaciones de diseño (o método)”, que dan las instrucciones al Contratista en cada paso del camino en cuanto a la medición, los materiales, las tolerancias, control de calidad, etc.: el Empleador ha desarrollado el diseño y toma la responsabilidad de ella, mientras que el método de construcción, mano de obra y los recursos de contratación son la responsabilidad del Contratista.

Esto conduce a las amplias diferencias hechas previamente en cuanto a la asignación de la responsabilidad, en la que los riesgos Geológicos y de Diseño pertenecen al Empleador (a su vez, a su Diseñador), mientras que los riesgos de Construcción (I) recaen sobre el Contratista.

Quien sea el responsable de diseño, debe llevar la responsabilidad de las investigaciones en el sitio. Al lado de esta lógica, lo siguiente constituye un motivo convincente. Si la “adquisición” de la tierra para un proyecto se equipara a la operación más normal de adquisición de bienes, ningún comprador podría considerar la compra sin conocer la calidad y cantidad de las mercancías y su adecuación al objetivo final. Del mismo modo, en el caso de suelo destinado a un proyecto, puede que no sea adecuado para el uso previsto: así, con el propósito de saber lo que uno compra, se requieren adecuadas investigaciones en el sitio. Por supuesto, si las investigaciones de campo revelan que las condiciones no son las adecuadas y, al mismo tiempo no hay tampoco una alternativa mejor, uno debe saber lo que hay que hacer “a priori” para supeditar la puesta adecuada del terreno a la tecnología disponible, o bien, solicitar al proveedor de tuneladoras que mejore la tecnología, si es posible, para adaptarse a las condiciones del terreno.

Igualmente, un diseñador que pretende producir un diseño sin el conocimiento adecuado de las condiciones del sitio y las características del material, sería negligente. Es axiomático que el diseño debe ser racional. Racional se define como basada en o derivada del razonamiento. Si un diseño que involucra el subsuelo no se basa en el conocimiento adecuado del lugar, entonces se convierte, por definición, en un diseño irracional: no se basa en el razonamiento, sino más bien en suposiciones y conjeturas inadecuadas. Una más convincente razón para asignar al propietario la responsabilidad por las investigaciones en el sitio es que los casos históricos señalan a las condiciones del subsuelo como la variable más importante en la preparación de las estimaciones de costos para el proyecto, cuya precisión es la responsabilidad financiera del Empleador.

En conclusión, es el propietario quien decide el lugar (y la elección de la ruta) y antes de su adquisición debe tomar medidas activas para satisfacer a sí mismo como para asegurar la idoneidad para el propósito ultimo. Es el propietario quien requiere para ciertas obras, que se construyan de acuerdo con un diseño apropiado para las condiciones del sitio, que no puede ser comprobada sin una investigación adecuada. El propietario busca el beneficio económico del desarrollo: ¿por qué habría de tener un golpe de suerte infundado a expensas del contratista, en caso de empeorar las condiciones más allá de la previsión razonable de un contratista con experiencia? Dado que las condiciones casi no se puede decir que estén bajo el control del contratista, mientras que muy probablemente podría haber sido descubierto por mayores y mejores investigaciones en el sitio, el propietario no termina ni peor ni mejor, ya que al final, él pagará no más de lo que hubiera hecho, si las circunstancias se habrían manifestado previamente.

Este tipo de recomendación se había hecho ya en 1978 en el informe “Túneles – Prácticas de Contrato Mejoradas” (CIRIA-Reino Unido, 1978), “que crearon las ideas de compartición de riesgos y los medios para reducir la incertidumbre entre los grupos constructores sobre las prácticas de contratación tradicionales, directamente contraria a la tendencia de la retirada hacia posturas defensivas” (Citación de Sir Alan Muir Wood, “Túneles: Gestión. por diseño”, 2000). La publicación USNCTT “Investigaciones geotécnicas del sitio para proyectos de metro” (1984) hizo nuevas recomendaciones en cuanto a los mínimos requisitos de cualquier proyecto, sobre todo teniendo en cuenta el diferente orden de magnitud (como porcentaje del costo de capital) entre los niveles de investigación (1%) y los niveles de reclamaciones (12 – 20% y hacia arriba). A pesar de un ligero aumento en el primer caso, la situación no es diferente más de 22 años después: los desarrolladores de la industria de hoy en día no han aprendido de los macro errores de sus predecesores.

La publicación USNCTT (1984) recomendaba: “Es del mayor interés del propietario llevar a cabo una investigación efectiva y completa del sitio y luego hacer una completa divulgación de la misma a los postores. … Documentos y procedimientos de contratación pueden ofrecerse para la resolución de los procesos o condiciones geológicas inciertas o desconocidas, antes y durante la construcción, en lugar de después. La adopción de una línea de base de riesgos (o datos geotécnicos) antes de la construcción permitiría el reconocimiento oportuno de un cambio de la construcción y ajuste de los costos durante la construcción, si las condiciones materialmente varían”. Tomó otros 13 años y dos publicaciones del ASCE (DRB, 1989 y 1991) promoviendo también tales ideas, por la recomendación de adoptar mayor control: citando de nuevo a Sir Alan Muir Wood, CIRIA (1978), “El concepto se ha reinventado en los Estados Unidos 19 años después bajo el título de “Informes Geotécnicos de Línea de Base” (para Underground Construction)” (ASCE, 1997)”.

El GBR (Informe Geotécnico de Línea Base) es la más reciente evolución de un “Informe Resumido de Diseño Geotécnico” para ser incorporado como parte integrante de la documentación del contrato. Citando la publicación ASCE anterior, “El propósito principal del GBR es establecer una declaración contractual de las condiciones geotécnicas previstas que se producirían durante la construcción subterránea y del subsuelo. Esta declaración contractual se conoce como la línea de base. Los riesgos asociados con condiciones conformes o menos adversas que la línea de base, se asignan al contratista, y aquellas mucho más adversas que la línea base, son aceptadas por el propietario… La última conclusión se deriva de la filosofía de que el propietario posee el suelo. Si las condiciones son más adversas de lo retratado en la línea de base, el propietario debe pagar el costo adicional por superar esas condiciones”.

La GBR es utilizado por:

• El diseñador, como base para la preparación de una estimación de los costos de construcción, incluidas las tolerancias para partidas específicas de contingencia, con fines de preparación de presupuestos para los propietarios;
• Los postores en la fase de licitación, como una indicación contractual de las condiciones del subsuelo esperados y los riesgos geotécnicos asignados al contratista;
• El contratista para la selección de métodos y equipos de construcción;
• El contratista y el gerente de construcción del propietario durante la construcción, para la evaluación de las condiciones del subsuelo y la identificación de las condiciones del lugar diferentes, a medida que avanza la construcción;
• Las partes contratantes para la solución de controversias relacionadas con las condiciones encontradas, reclamadas como más adversas que las indicadas en la línea de base.

Esta última disposición debe ayudar a calmar el debate continuo, en cualquier disputa contractual, en lo que constituye “condiciones u obstrucciones que podrían no haberse previsto razonablemente por un Contratista con experiencia”.

Una advertencia importante tiene, sin embargo, que hacerse en este punto. Dependiendo de las circunstancias, mediante la adopción de las medidas necesarias después de una investigación adecuada, el riesgo para un peligro determinado, se reduce a un nivel aceptable para todas las partes interesadas, constituyéndose en un riesgo residual de ese peligro. Los casos históricos han demostrado que incluso la mejor campaña de investigación que ha tenido éxito en la reducción del riesgo tan bajo como sea razonablemente posible (ALARP), mas no para eliminarla. Esto ha sido demostrado una y otra vez en el caso de los acontecimientos imprevisibles relacionados con las condiciones del terreno y el comportamiento, más aún en el sensible ambiente subterráneo urbano. No importa qué tan extendido es el conocimiento alcanzado a través de investigaciones en la etapa de diseño final, debido a la variabilidad en la excavación del subsuelo, incluso los ‘supuestos’ más completos, no son “garantía” de que todas las complejidades del subsuelo sean conocidas ‘a priori’, hecho reconocido hace tiempo por Terzaghi: “Por desgracia, los suelos lo hacen la naturaleza, y no los hombres, y los productos de la naturaleza son siempre complejos.” (Terzaghi, 1936).

La tarea de diseño no está terminada en un túnel urbano, particularmente difícil, cuando el diseño ha llegado a la etapa final, a pesar de que el diseñador experimentado haya obtenido un excelente nivel de “constructibilidad práctica”. Esto es sólo el primer y más importante paso de un continuo “proceso iterativo e interactivo”, para ser continuado y continuamente refinado a través de la información recibida de las reacciones del terreno, a las acciones del hombre. “El desarrollo de un proyecto de éxito puede ser visualizado como una hélice convergente (Fig.1), que ilustra la naturaleza interactiva del proceso y las comunicaciones constantes entre los participantes en el proceso de diseño hacia la meta óptima” (Muir Wood, 2000). Los parámetros y el comportamiento del suelo deben ser continuamente controlados e interpretados vis-à-vis el modelo original, y el diseño tiene que ajustarse para adaptarse, ser capaz de avanzar de manera segura. Como se verá más adelante, en muchos casos de “accidentes”, el error humano también ha jugado un papel importante debido a la falta de reconocimiento de las señales de preaviso: que esto cause peligro en el área urbana, no es permisible. Así, tanto por razones del subsuelo y accidentales, los procesos de diseño de la excavación del túnel y del revestimiento no se detienen con la adjudicación del contrato, sino que tienen que ser verificadas continuamente a través del Plan de Gestión de Riesgos, durante la construcción hasta la finalización del proyecto.

4.3. Otros riesgos de diseño

Hasta ahora, el análisis de riesgos se ha centrado en los riesgos “geológicos”: las responsabilidades sobre el sitio, suelo e investigaciones en el sitio, pero también hay otros aspectos que figuran como riesgos de “diseño”. En la primera categoría, y con la filosofía de que el Empleador “posee” el suelo y el desarrollo del proyecto se encuentra en ella, estos riesgos son habitualmente asignados el Propietario (Empleador), específicamente si el diseño se lleva a cabo “in house” por su propio Diseñador.

Una tendencia sin embargo ha comenzado a surgir también para proyectos “diseñados por el Empleador”, en la que éste tiende a comprometer a Diseñadores externos. En tales casos, la responsabilidad y los riesgos asociados por la suficiencia y exactitud de las investigaciones y la elección de parámetros apropiados, recae en el Diseñador. Hay sin embargo una condición a ser señalada: el Empleador no debe imponer límites ya sea en cuanto a la accesibilidad del sitio o límites económicos y/o de tiempo (dentro de lo razonable) con el grado de investigación necesario. Si el riesgo se desplaza hacia el ámbito del Diseñador, entonces este no puede tener su juicio limitado, ya que ello podría suponer una interferencia indebida en sus tareas profesionales. Un conflicto de responsabilidades también podría surgir cuando el Empleador decide que las investigaciones se dirijan de forma independiente y no bajo el control del Diseñador: entonces, ya sea el Empleador, o el contratista de las investigaciones del sitio, deberán llevar la responsabilidad última; en cualquier caso, este procedimiento no es contractualmente recomendable. Si un Diseñador externo está comprometido, entonces él tiene que tener el control de las investigaciones.

Una situación diferente surge, si el Empleador decide embarcarse en un paquete (D y B) de “Diseño y Construcción” (quizás también intentando la “vía rápida”): entonces la responsabilidad también para las opciones “relacionadas con el subsuelo”, recae totalmente en el Contratista y, respectivamente, según el caso, en su Diseñador. Sin embargo, dado los tiempos de entrega más largos necesarios para una buena investigación, cualquier Empleador estaría malamente asesorado si pretende acortar tiempos y/o presionar para estas actividades. Lo que sin embargo ocurre, cuando se busca licitaciones competitivas de paquetes D y B, es que ninguna organización contratante tendría tiempo (a veces medido en años) para llevar a cabo una campaña adecuada, por lo que sólo se llevan a cabo investigaciones limitadas: debido a estas limitaciones, la suposición de riesgo es mayor y también lo son los precios asignadas a las contingencias. En la filosofía de un “riesgo ALARP”, de nuevo, este es un camino que no debe fomentarse.

Yendo a los otros riesgos de diseño en la lista, con la excepción de las imprevisibles condiciones físicas adversas y los obstáculos artificiales, todos los otros riesgos pertenecerían al Diseñador, en primera instancia. Estos riesgos recaen en el Empleador sólo en caso de un diseño “in house”. En cualquier otra situación, cuando el Diseñador está independiente, comprometido, ya sea con el Empleador o el Contratista, en ambos existe la tendencia de descargar todo el riesgo posible en la empresa de diseño. Una advertencia está a la orden, sin embargo: si el Diseñador comete un error (… y puede ser uno grave!), el recurrir a la reparación del seguro de responsabilidad profesional es un recurso pobre, (ni ilimitado tampoco), si por su parte la empresa de diseño colapsa.

Es por eso que en el diseño del túnel para las zonas urbanas, no hay mejor remedio que la experiencia del Diseñador, experiencia que es lo primero y primordial en la lista y en el ranking. Tiene que ser práctico, con el personal directivo que sabe por experiencia todos los ángulos de los aspectos de diseño y de los parámetros mecánicos y operativos de la técnica de excavación apropiada del TBM. Por lo tanto, operando ya sea para el Empleador (para establecer el diseño final), o para el Contratista (en una actividad homóloga para un contrato de “D y B”, o en el detalle de aspectos de diseño de construcción, y controles de obra para el contratista, en un contrato convencional), la factibilidad de construcción de la solución propuesta es de particular relevancia.
Pero el diseño, como ya se destacó, para tunelería mecanizada en áreas urbanas, implica también el “seguimiento a través” de los avances de los TBM, requerido por el Diseñador, con independencia de que haya sido contratado por el Empleador o por el Contratista: el diseño sólo se detiene cuando se ha terminado la excavación. Así es que, ante todo el Consultor del Diseño comprometido por el Contratista, es responsable de la identificación anticipada de riesgos y del conocimiento, predicción de los escenarios de riesgo, definición de parámetros y límites umbrales, vigilancia y control, medidas y adaptación del diseño a las condiciones reales. El Diseñador del Empleador tiene tareas de control similares también, no la responsabilidad, sin embargo, pero funciona como “revisor” para una seguridad adicional. Otra tarea de responsabilidad para la prevención de riesgos por parte del Consultor del Diseño, es la de asegurarse de que se establezcan procedimientos detallados recomendados – una especie de “Manual del túnel”, que se sigan a rajatabla, a fin de evitar razonablemente el “error humano” por parte del personal del Contratista.

4.4. Riesgos de construcción contractualmente definidos

El contrato define las responsabilidades asignadas en virtud del contrato, para el Empleador o el Contratista y en consecuencia, los riesgos relevantes. Las categorías de riesgo relacionadas con la construcción se han dividido en los riesgos de Construcción (I) y (II) y los riesgos Comerciales y Financieros. La razón de la primera distinción es debido al hecho de que el contrato sólo se refiere a la segunda y tercera categoría, pero no se refiere específicamente a cualquier elemento de la primera. Simplemente le hace habitualmente al Contratista, responsable del método de construcción, mano de obra y recursos, dentro del cual corresponden los riesgos incluidos en la primera categoría. Un análisis resumido de los tipos de riesgo “contractualmente definidos”, con los que el lector “técnico” es menos familiar, siguen a continuación.

En la medida que el Empleador es el propietario del sitio, es de su responsabilidad proporcionar el sitio y acceso a la misma, cuanto por virtud del contrato, sin gravámenes e interferencias: la omisión de otorgar tal posesión implica el reconocimiento al Contratista, de los costos y prorroga de plazos.

En la medida que el Empleador es el redactor del contrato, los documentos deben ser recíprocamente explicativos: el costo y/o retraso (en su caso) como consecuencia de la rectificación de ambigüedades o discrepancias deben ser reembolsados al Contratista.

En la medida que el Empleador es (generalmente) responsable del diseño y la supervisión de las Obras, cualquier retraso en el suministro de dibujos o emisión de instrucciones necesarias es a la cuenta del Empleador. Igualmente a cargo de su cuenta son los errores o insuficiencias en el diseño de las Obras Permanentes (es decir, las Obras), mientras que para las Obras Provisionales, por lo general diseñado por el Contratista, es sobre este último sobre quien recae la responsabilidad.

El riesgo de la evaluación incorrecta de las ofertas, es por supuesto del Contratista: se entiende que ha basado su oferta en su propia inspección y examen del lugar y sus alrededores y en toda la información, que él haya podido obtener, o puesto a disposición por el Empleador, y que se haya convencido de su corrección y suficiencia, para cubrir todas sus obligaciones derivadas del contrato. Como el método de construcción, mano de obra y las adquisiciones de recursos son habitualmente la responsabilidad del Contratista, entonces los riesgos, relacionados con la obtención de recursos (incluyendo mano de obra y suministro de equipos), calidad, mano de obra, defectos, la seguridad y protección y cuidado de los visitantes de las Obras, el daño a personas y bienes, recae sobre el Contratista.

Como se dijo anteriormente, es el Empleador quien, como “dueño” del terreno, toma el riesgo de que las condiciones físicas u obstrucciones artificiales podrían resultar diferentes y más onerosas que lo previsible por un contratista con experiencia. El contrato además especifica los “Riesgos Exceptuados” para los cuales el Contratista no es responsable por pérdidas o daño consecuente a la misma, incluyendo el uso y la ocupación de las Obras por otros: los otros riesgos exceptuados se definen a veces colectivamente como de “fuerza mayor” y comprenden motín, guerra, guerra civil, revolución, rebelión, etc., radiaciones.

Dado que la seguridad y los daños a personas y bienes son en cambio la responsabilidad del Contratista, entonces cualquier riesgo como consecuencia de la interferencia con el tráfico, las propiedades colindantes y los servicios públicos ya existentes (gas, electricidad, agua, red de alcantarillado), caminos afectados, puentes, ferrocarriles, instalaciones y otros derivados del ruido, alteración, contaminación, tiene que estar a la cuenta del Contratista. Es aquí necesaria una advertencia. En las zonas urbanas cada vez más al público y las autoridades locales no toleran ninguna interferencia sustancial a su entorno, sus servicios y las instalaciones de superficie, sus propiedades y a ellos mismos. Por lo tanto, se ha convertido en una necesidad también para el Empleador y su Diseñador, tener en cuenta, en la etapa de diseño de cualquier proyecto, estas circunstancias y tales requisitos, hasta el nivel del sitio y de detalles de ejecución, y no proporcionar solo especificaciones generales de Obra, dejando entonces al Contratista el desarrollo del diseño de la construcción. Este procedimiento encuentra con frecuencia problemas de ejecución práctica, que debería haberse enfrentado mucho antes en la etapa de EIR.

El riesgo de encontrar, durante el desarrollo de las obras, estructuras y objetos de valor o de antigüedad, está a menudo presente en el ambiente urbano, sobre todo en el caso de varias capas de uso de la tierra: la perturbación creada siquiera por un solo hallazgo arqueológico es un caso puntual, que el Contratista tiene que cuidar, asesorar y entregar esa parte de la obra al Empleador, quien asume la responsabilidad por las consecuencias de costo y tiempo. Cualquier paso de una posible investigación, en el desarrollo del proyecto y la fase de diseño, sería preferible a una paralización de las obras, posteriormente.

En caso de producirse retrasos en el avance de las obras, éstas pueden caer en tres categorías:

• “Compensable” – aquellas en las que el Empleador es responsable en virtud del contrato, tal como por ejemplo, debido a la demora en el suministro de dibujos, retraso en la posesión del sitio, condiciones imprevisibles, suspensiones, variaciones, etc. El Empleador tiene que evaluar y otorgar ampliación del tiempo del contrato (y bajo las disposiciones de las cláusulas individuales evalúa también los costes adicionales).
• “No compensable” – aquellos para los que el Contratista es el único responsable, debido a los defectos de su parte, por ejemplo, avanzar menos de lo estimado y esperado, o por el TBM de bajo rendimiento, etc., es decir, todos los tipos de riesgo mencionados anteriormente en Riesgo de Construcción (I). El Contratista tiene la obligación bajo contrato, de llevar a cabo las medidas necesarias para recuperar el retraso, ya que no hay obligación de dar prórroga del tiempo de contrato (ni reconocimiento de costes adicionales, por supuesto).
• “Neutral” – aquellos para los que ni Empleadores ni Contratista son responsables: las huelgas son un ejemplo de esta categoría. La prórroga de tiempo tiene que ser otorgada por el Empleador, pero el Contratista tiene que asumir los costos extra por al paro.

Cuando se producía retrasos en las obras, para las que el Contratista tenía derecho a otorgamiento de prórroga de plazo, en el pasado no se permitía al Empleador que solicite al Contratista que complete las obras en menos de un tiempo, es decir, no podía solicitar una “una aceleración”. Algunas formas de contratos recientes han comenzado a incluir disposiciones específicas para la realización acelerada, aplicable siempre que el Contratista pueda y se comprometa a hacerlo y acepte ser compensado equitativamente por ella.

El Empleador tiene la libertad para ordenar, a través del Ingeniero, “variaciones”, necesarios o convenientes para la realización y/o mejora del funcionamiento de las Obras. Dichas modificaciones podrán consistir en adiciones, omisiones, sustituciones y alteraciones, cambios en la calidad, forma, carácter, tipo, posición, dimensión, cota o alineamiento y los cambios en cualquier secuencia, el método o el calendario de construcción. Mas que un riesgo, es visto como una oportunidad para que el Empleador modifique el concepto original de acuerdo con las realidades percibidas y por el Contratista para presentar para su aprobación las propuestas de optimización de trabajo de acuerdo a su experiencia, el método y el equipo utilizado, incluso en el caso de la no existencia de una clausula especifica de “valuación de la ingeniería”.

4.5 Riesgos comerciales y financieros contractualmente definidos

Los riesgos contemplados en el contrato, pero poco frecuente por parte del Empleador son: asignación de las Obras (prohibido por contrato), por mora tales como la quiebra, suspensión de pagos, liquidación, etc. Existen riesgos similares y son de ocurrencia más frecuente por parte del Contratista (de ahí la necesidad de la detección en la precalificación, antes de la licitación correspondiente): cesión del contrato y la subcontratación de la totalidad de las obras (ambos prohibidos), el no proporcionar la seguridad necesaria, por mora tales como la quiebra, suspensión de pagos, liquidación, etc. El contrato indica las vías de recurso a la otra parte en caso de que ocurran tales incumplimientos fundamentales.

El contratista tiene prohibido sacar de la Obra, materiales y equipos entregados para efectos de la ejecución de las obras. También se tiene que suscribir un Seguro adecuado, en nombre del Empleador, y por el Contratista, para cubrir las Obras, eventuales daños a personas y bienes, su propio personal y equipo. Como el costo de éstos está incluido en el precio de la oferta presentada y así se carga en última instancia al Empleador, entonces una tendencia reciente surgió en proyectos complejos, para que el mismo Empleador suscriba un “seguro global” para cubrir las Obras, a él mismo, a los Contratistas y Subcontratistas y la responsabilidad civil, dejando que los Contratistas aseguraren sólo su propio personal y equipo.

Se requiere del Contratista, el cumplimiento (y obligaciones y los costos relacionados con los mismos) con los estatutos, normas y regulaciones, licencias, patentes, tasas, avisos, etc., mientras que las consecuencias debido a nuevas reglas y regulaciones introducidas después de la licitación son riesgos a ser asumidos por el Empleador. La obtención de los recursos laborales es de responsabilidad del Contratista: así es que, tiene que cumplir con las horas reglamentarias de trabajo, los niveles salariales, vacaciones y permisos y tiene que asumir el riesgo de huelgas. Otro riesgo que debe asumir el Contratista, es el de incurrir en retrasos “no compensables”, es decir, no completar el trabajo a su debido tiempo, en cuyo caso se hace aplicable los “daños y perjuicios”: estos corresponden a una verdadera estimación previamente aceptada por parte del Empleador de todos los perjuicios que probablemente ocurran como consecuencia de cualquier día de retraso para la finalización de la Obra.

Aspectos de financiación son a menudo un aspecto crítico de la contratación y en muchos casos se han convertido en uno de los riesgos más relevantes para los Contratistas. En los términos del contrato, el pago se certifica mensualmente de acuerdo al avance de obra, lo que obliga a un pago de parte del Empleador hacia el Contratista. Al presentar su oferta, el Contratista tiene que calcular un flujo de caja del proyecto y permitir la financiación de las obras hasta el punto de equilibrio. En caso de que ocurra, como sucede muchas veces, por los retrasos de los pagos del Empleador, el Contratista tiene la carga adicional de tener que financiar sus operaciones y la Obra, un riesgo que se supone no tiene porqué enfrentar. Como “el flujo de caja es la sangre del Contratista” (Lord Denning), las disposiciones contractuales prevén compensaciones con un tipo de interés adeudado por el Empleador, sin embargo, a menudo surgen disputas en cuanto a lo que es propiamente adeudado. De los casos históricos, en especial cuando los reclamos son sustanciales y se produce mucho retraso en recibir la debida atención, los costes de financiación constituyen un riesgo vital y pueden convertirse en una verdadera carga para los Contratistas en muchos proyectos.

Se han considerado hasta ahora la financiación de los aspectos del flujo de caja contractual. Hay otro aspecto de flujo de caja que ambos, el Empleador y el Contratista suelen subestimar. La variabilidad de las condiciones y otros factores de riesgo tienen una influencia directa en el avance de obra, en el que se basan la mayoría de las estimaciones. Estos a su vez influyen en la evaluación del flujo de caja, tanto para que el Empleador sea capaz de proveer a tiempo, los fondos necesarios, y para que el Contratista pueda evaluar correctamente su ritmo de gasto. El “pecado original” es intrínseca en la forma determinista mediante el cual se evalúan las estimaciones del proyecto, tanto por el Empleador en primer lugar, como por el Contratista más tarde, en la licitación.

Muchas críticas se han planteado, después de una investigación seria (la más prominente por Flyvbjerg et al., 2002, 2003), acerca de los sobrecostos y la subestimación sistémica de las obras públicas (muchas obras urbanas incluidas) por lo que se ha reconocido la necesidad (Reilly et al., 2002, 2004) para que las administraciones iluminados proporcionen en el futuro un “rango de presupuesto”, alcanzado a través de un Proceso de Valoración de Estimación de Costos (CEVP ©). La tolerancia para ‘contingencia’ y/o ‘riesgo’, expresado como un porcentaje añadido a los costos, es inadecuada, ante la necesidad actual de una mejor gestión del riesgo, y no puede dar ninguna indicación de la evolución en el tiempo de los costos potenciales y los efectos del tiempo, esencial para establecer un flujo de caja confiable. Una herramienta ha sido desarrollada desde hace mucho tiempo, conjuntamente por Einstein, MIT, EPFL y Geodata (Einstein et al, 1992; Grasso et al, 2002 – mencionado en detalle en otra parte, en el libro), útil para la evaluación de riesgos en túneles: el Asistente de Decisiones para el sistema de construcción de Túneles (DAT). A través de sus módulos de geología y construcción y de sus técnicas de simulación, permite determinar un rango probabilístico de costos y tiempos, en función de las condiciones geológicas y la variabilidad, las posibles soluciones de diseño, los parámetros de construcción y otras incertidumbres. El uso de una herramienta de este tipo proporciona un mejor coste y valoración del tiempo al Empleador para todo el proyecto y al Contratista Individual, para su propia licitación/contrato. Por lo tanto, ambas partes pueden establecer rangos probabilísticos mucho más fiables de presupuesto y tiempo, y en consecuencia, de los flujos de caja.

Si bien existen diferentes medidas para hacer frente a los distintos riesgos analizados, un concepto esencial que debe tenerse en cuenta por todos los actores de túneles en zonas urbanas, es que, debido al entorno específico y el elemento humano, el riesgo tiene que ser mantenido “Tan Bajo Como sea Razonablemente Posible” (ALARP). Reforzando lo que se ha discutido en el texto principal en otro lugar, la respuesta tiene que darse a través de los siguientes pasos claves:

• la elección de la técnica de excavación adecuada (primordial en la clasificación);
• el objetivo de reducción del riesgo desde el inicio del proyecto (Empleador y Diseñador);
• identificación de antemano de los riesgos y sus implicancias (todas las partes);
• la competencia del personal y su experiencia (todas las partes);
• organización y responsabilidades (todas las partes);
• desarrollo e implementación de procedimientos de “ad hoc”;
• identificación de los indicadores clave;
• implementación y monitoreo consistente de los controles;
• medidas preventivas (a implementar cuando sea necesario);
• opción de “contrato apropiado” (Empleador);
• “trabajo en equipo” y la conciencia del “objetivo común” (todas las partes).

5. PERSPECTIVAS DE “CONSTRUCCIÓN POR CONTRATO”

El breve análisis de los diferentes tipos de contrato indica una variedad de opciones disponibles en el mundo de habla inglesa: éstas están codificadas en algunas naciones en formatos estándar nacionales, publicado por varias organizaciones profesionales. Las Autoridades podrían haber adoptado tales formatos “como está”, pero las versiones remendadas han surgido generalmente, con cada Autoridad dispuestos a ‘personalizar’ para su adaptación. Sin embargo, esto va en contra de la recomendación de todos los redactores nacionales con experiencia, para evitar en la medida de lo posible, las modificaciones, las cuales corren el riesgo en última instancia, de socavar el espíritu de equidad con la que los formatos se establecieron y prosperaron.

En otros países donde los formatos nacionales no han sido establecidos como en los de tradición de habla inglesa, la proliferación de formatos de diferentes autoridades y organismos locales alcanza nivel “provincial”. Si el escenario es entonces ‘condicionado’ por el elemento de lenguaje, luego, literalmente, hay alrededor del mundo más tipos de contrato que idiomas, aunque un formato de contrato especifico, el de “lista de cantidades y precios”, es el más extendido, pero con cláusulas distintas, condiciones y aplicabilidad. Sin embargo, si se consideran todos estos contratos, casi ninguno, con la excepción de los que contienen el proceso de “alianzas”, cumple con el concepto innovador de la cooperación responsable y contratación “colaborativa” con la integración de todas las partes, que demuestra este libro, que se está ahora convirtiendo en una necesidad desde el punto de vista técnico, especialmente para las zonas urbanas.

Este “salto cuántico” se hace necesario por el estado “confrontacional” actual de la contratación, agravada por la tendencia de los propietarios a “descargar” la mayor cantidad posible de riesgos en los demás y la actitud de la gestión como mera administración del proyecto. Para que tales visiones no se consideren “revolucionarias”, se busca solidaridad en opiniones análogas que están siendo expresadas por Sir Alan Muir Wood (en “Túneles: Gestión por diseño”, 2000) sobre tales actitudes que se empeoran gradualmente desde principios de 1980. Todo parece haber comenzado con el ‘Thatcherismo’ de aquel tiempo, junto con el rumbo de “lavada de manos” del gobierno en el otro lado del Atlántico. Bajo el ICE (y FIDIC, su contraparte internacional) había sido hasta entonces una larga tradición de “contrato justo”, con apertura a la innovación, bajo la administración competente de un experimentado Ingeniero, con su independencia respetada y reconocido por el Empleador y el Contratista. Aunque la forma de contrato no podía ser llamado “colaborativo”, fue la actitud del Ingeniero que permitió que así sea: esto ya no es así, ya que el papel del Ingeniero también ha sido conducido progresivamente por consideraciones comerciales, como se indica a continuación.

La “Gestión de proyectos” se puso de moda en su lugar, con la participación activa de la profesión legal. “Parecía muy de moda fomentar un desvío hacia un pliego de condiciones de contrato cada vez más partidistas y complejas con posturas cada vez más defensivas del Empleador reflejada en el Contratista, obligada a competir con tasas sub-económicos para un resultado pesimista, mientras que al Ingeniero se le confinó en un papel subordinado con todos sus deberes fragmentados y disminuidos… El resultado, como ha sido ampliamente reconocido, pero demasiado raramente correctamente diagnosticada, es que los proyectos, carecían de la necesaria cooperación en todos sus componentes, con logros muy por debajo del óptimo… El consecuente nivel de litigio, un resultado directo de los contratos deliberadamente confrontacionales, impuesto por la influencia de los abogados, deben retroceder inmediatamente.” (Muir Wood, ídem). Esta exhortación ha caído en oídos sordos, a pesar de las conclusiones anteriores del Informe Latham (1994), que sugería, desatendidamente, que mediante el fomento de la cooperación y no la confrontación, se podía obtener fácilmente una economía de un 30%. Desafortunadamente no se ha producido todavía cambios de tendencia: las últimas ediciones de algunos contratos (por ejemplo, FIDIC) tienen condiciones más severas.

La situación no mejoró con la actitud de la gestión de proyectos, todavía en curso. La gestión fue vista como la administración, la manipulación de las herramientas de gestión, la comprensión de la máquina burocrática, más que como el arte de la mezcla y la síntesis a través de las diversas contribuciones a la gestión de proyectos exitosos. “La gestión como la administración supone que la ingeniería está controlada por directivas y llevadas a cabo en células individuales, cada célula referida a un aspecto particular que se define y se registra. La administración se esfuerza para vigilar cada aspecto para prevenir el cambio que de otro modo podría interferir con otros aspectos del proyecto. La administración es remota, evita el debate técnico, siendo incompetente, debido a la inadecuada comprensión técnica y una estructura inadecuada, para participar en el liderazgo interactivo, reaccionando inútilmente a las consecuencias del cambio sin la participación activa en su anticipación.”

“(Esta actitud) nace esencialmente de un enfoque legalista a la gestión de proyectos, que se deriva de la tesis de que los intereses de los participantes sólo están custodiadas por definiciones precisas de cada transacción o compromiso a tratarse por separado de cualquier otro… Por el contrario, la esencia del éxito del proyecto es el reconocimiento de que las partes deben compartir en cierta medida los beneficios de un proyecto exitoso implícitos en el proceso de optimización, en lugar de la dependencia de anotar sólo por la disminución de los beneficios de otras partes del proyecto, en detrimento del proyecto global… (el ingeniero profesional) debe garantizar que los intereses del cliente y el interés público (las partes interesadas (stake-holders)), las consecuencias sociales y ambientales) deben predominar sobre la dependencia de los valores de mercado a corto plazo de muchos políticos y contadores.” (Muir Wood, ídem).

1. mediante la adopción de contratos de Diseño y Construcción, en los que todos los riesgos relacionados con las investigaciones de diseño y del terreno, fueran descargadas en el Contratista y su Diseñador;
2. mediante la implementación de contratos BOT y DBOT, respectivamente, que requieren financiación aportada por el Contratista y también por el Diseñador, donde la necesidad de financiación para las adquisiciones se deja para una etapa posterior y donde la adjudicación a un “Contratista General” permite que el Empleador evite también la gestión directa y coordinación de los proyectos y contratos, y su supervisión;
3. yendo a los contratos BOOT, donde incluso la inversión de capital para las obras es proporcionada por el Concesionario, quien lo recupera a través de los derechos recaudados por la cantidad de años de la concesión;
4. favoreciendo la tendencia reciente a Project Financing, que delega en la empresa privada todas las responsabilidades anteriores del Propietario.

Cuando se haya adoptado una forma convencional de contrato, una vez más la tendencia de los Propietarios ha sido la de imponer condiciones y asignación de riesgos excesivamente rígidas, ante las incertidumbres que son, en parte, gobernadas por su propio comportamiento transaccional y confrontacional. Según ha sido resaltado también por Muir Wood, algunos problemas de redacción podrían incluir:

• “riesgo impuesto al Contratista en lugar de análisis y control de riesgos adecuado;
• la incertidumbre de la composición de los criterios del proyecto y los resultados;
• ausencia de garantía de la viabilidad (por la revisión crítica de la contraparte);
• falta de acuerdo previo con las autoridades reguladoras y otros;
• investigaciones en el sitio inadecuadamente relacionados con la construcción y no tratados como un recurso del proyecto disponibles para los participantes;
• La evidencia de la intención de confiar en las relaciones comerciales impuestas por la ley, de preferencia a las relaciones profesionales basadas en la confianza mutua.

También es de señalar que los organismos financieros internacionales y los Bancos de Desarrollo no están exentos de algunos de los defectos anteriores en las condiciones que ellos imponen.”

No hay construcción sin riesgo y, dado el entorno y las personas, en ninguna parte los riesgos son más altos y más exigentes que para la construcción de túneles en zonas urbanas. Este libro ha mostrado el necesario Plan técnico de Gestión de Riesgos (PGR), que permite la reducción de los riesgos tan bajo como sea razonablemente posible (ALARP). Todos estos procedimientos implica coste y tiempo: la asignación en el costo y el tiempo tiene que ser tomados en consideración, tanto por el PGR y el riesgo residual eventual. Ellos no pueden ser ignorados por el Propietario o por quien acepte la responsabilidad de ellos, Diseñador o Contratista. Las consecuencias financieras para las que tienen que ser evaluados y compensados. Enfrentados por un grupo de riesgos, desde los técnicos a los financieros, aquellos sobre cuyos hombros debiera caer la responsabilidad, han tomado más bien la alternativa de liberarse de ellas:

1. Una forma ha sido a través de Seguros, que se ha utilizado, tanto por Propietarios, Contratistas y Diseñadores, como la herramienta de gestión más fácilmente disponible y barata: este aspecto se tratará en el apartado siguiente;
2. La otra forma (en el BOT, BOOT y Project Finance) ha sido la de asegurarse de que se permitan suficientes contingencias en el precio global, para de todos los actores (Promotores, Contratistas, Diseñadores, Bancos/Financieras, Aseguradoras) para que al menos los riesgos financieros, incluso en caso del peor peligro, pueda en todos los casos ser cubiertos. La situación se ve agravada por la imposibilidad práctica de que el Contratista General pueda llevar a cabo de antemano las geo-investigaciones de largo aliento, esenciales para determinar y evaluar correctamente los riesgos. En efecto, este método transfiere a los contribuyentes de todos los costes reales y percibidos, sea que al final ocurran o no. Así, el público se convierte en el asegurador de última instancia, para la ventaja económica del grupo promotor.

La solución tan pregonada “ganar-ganar”, tanto para los inversionistas públicos y el sector privado, es de hecho así, pero en detrimento del público contribuyente. En tales circunstancias, en los países que favorecen estos procedimientos, no es de extrañar que los costos de infraestructura, construidas bajo estos esquemas, se hayan disparado por unidad de longitud a niveles de dos a tres veces mayor en comparación con los países en los que estas prácticas no son comunes.

Ya es hora de que la tendencia se invierta, más aún para el medio ambiente urbano, donde el riesgo se debe investigar con antelación suficiente, con el fin de conocer, cuantificar y minimizarlo. El Propietario y su gestión tienen que estar profundamente involucrados en el proceso de diseño y construcción, volviendo a las buenas prácticas de antaño: “técnico antes que contractual”. No hay lugar para el estilo de gestión del tipo “lavada de manos”, que sólo obstruye los elementos interactivos de un trabajo en equipo “colaborativo”. Una habilidad especial tiene que ser asumida por todos los actores: que es la anticipación de enfocar los problemas, en contraposición a la práctica mucho más cara de reaccionar a su llegada. Como se muestra en la Figura 1, tiene que ser implementado un enfoque proactivo, con una comunicación constante entre los participantes, dada la naturaleza iterativa del proyecto y la construcción. Este libro ha demostrado que en la tunelería mecanizada, especialmente en las zonas urbanas, el enfoque de “caja negra”, es decir, el enfoque de sólo investigar un evento de riesgo “a posteriori”, ya no es aceptable.

Por desgracia, como se ha visto antes, las formas de contratación aplicadas actualmente, favorecen el antagonismo uno-a-uno, en lugar de la colaboración en equipo. Para tratar de poner remedio a este tipo de actitudes, muchos esfuerzos se han invertido en la industria por eminentes ingenieros, escritores, iluminados profesionales del derecho y administradores. Sólo recientemente, como un remedio para tratar de revertir la tendencia del gran crecimiento de los costes para los grandes proyectos (personificado por el túnel de la Mancha, Great Belt, la Extensión de la Línea Jubilee Line en Londres, la Arteria Central de Boston), el Departamento de Transporte del Estado de Washington (WSDOT) ha promovido en su lugar un procedimiento «manos-a-la-obra» de un nuevo proceso de estimación de costos, incluida la validación de costos y evaluación de riesgos. Este Proceso de Validación de la Estimación de Costos (CEVP ©) va por un largo camino en la dirección del Plan de Gestión de Riesgos (PGR) promovido en este libro. El hecho de que en EE.UU. se haya adoptado ahora a nivel nacional por la Administración Federal de Tránsito (FTA) demuestra el valor intrínseco de tales ideas, desarrolladas por Administraciones proactivas que implementan las ideas evolucionistas de los innovadores (D. MacDonald, JJ Reilly, 2002).

Otro intento para revertir las actitudes contradictorias se ha hecho con la introducción del proceso de “Asociación”, un procedimiento que se adoptó inicialmente en los EE.UU. en las industrias de petróleo, procesamiento y generación de energía, y que poco a poco está ahora encontrando algún hueco en el sector de la construcción de EE.UU. El Instituto de la Industria de la Construcción (CII) lo definió: “La Asociación es un compromiso a largo plazo entre dos o más organizaciones para el logro de los objetivos de negocio específicos mediante la maximización de la eficacia de los recursos de cada participante. La relación se basa en la confianza, la dedicación a los objetivos comunes, y una comprensión de las respectivas expectativas y valores individuales. Los beneficios esperados incluyen la mejora de la eficiencia y la rentabilidad, el aumento de las oportunidades para la innovación y la mejora continua de los productos y servicios de calidad”.

En los proyectos de diseño y construcción, se constituyen un esfuerzo organizado de todas las partes para mejorar las comunicaciones e idear formas más productivas de trabajar juntos. El inconveniente es que se establece como un proceso voluntario, aunque apoyado por sociedades profesionales claves. La experiencia ha demostrado que es adecuado como integración en las actuales formas de contrato para reducir las actitudes de confrontación, pero a pesar de fomentar la cooperación no constituyen, ni transforman un modelo de contrato en uno “colaborativo”, que es el objetivo de este libro. “Por el momento, la asociación para los grandes proyectos de metro, sin duda, se limita a los clientes (sobre todo privada) que no dependan excesivamente de la financiación de los bancos comerciales o de dominación por la contabilidad, con sus distorsiones concomitantes de asignación de riesgos, relaciones legalistas y la gestión separada de la ingeniería.” (Muir Madera, ídem)

La “Alianza” de proyecto también es una idea reciente, introducida por BP a principios de 1990 para obtener un rendimiento notable en el desarrollo de los campos de petróleo y gas en el Mar del Norte, con tanto, ahorros en el presupuesto y ahorros en los costos de resultados (un 22%) y tiempo. Tal como se aplica posteriormente a la industria de la construcción (Australia está a la vanguardia), los resultados en el tiempo y el costo ahorrado también han sido positivos, pero no a niveles tan altos, si bien logrado siempre, incluso de cara a los grandes problemas: no han ocurrido sobrecostos y tiempo excesivos.

“Una “Alianza de proyecto” es cuando un Propietario y uno o más Proveedores de Servicios (Diseñador, Contratista, Proveedor – de TBM por ejemplo) trabajan como un equipo integrado para entregar un proyecto específico en un marco contractual, donde sus intereses comerciales están “alineados” con el resultado del proyecto actual” (Jim Ross, 2003).

Bajo un contrato de tipo tradicional, los riesgos y las responsabilidades se asignan a las partes, con consecuencias comerciales y legales individuales, en caso de fracaso en la gestión de sus respectivas funciones. Bajo una “Alianza”, los participantes se vuelven como un consorcio y asumen la responsabilidad colectiva de la ejecución del proyecto y para todos los riesgos asociados, pero con participación en la “ganancia” o “pérdida”, dependiendo si el resultado real del proyecto es inferior o superior (en el costo) que el objetivo acordado previamente que se comprometieron conjuntamente para lograrlo. El ahorro de tiempo es también prácticamente contabilizado, como que la mayoría de los costos normalmente se relacionan con el tiempo, así que, el tiempo ahorrado se refleja en un resultado de costo inferior. La asignación de riesgos en la alianza, todavía está presente, no a través de la responsabilidad legal, sino a través de la disposición de recompensa/riesgo. En esencia la alianza propugna una forma modificada de “contrato de objetivos”.

Hay implicaciones en la disposición. El Costo de Ejecución Objetivo (TOC) es desarrollado por todas las partes juntas, por lo tanto hay una necesidad de transparencia total; un “libro abierto” y una administración auditada, que se lleva a cabo durante el transcurso del proyecto con la misma transparencia. La compensación de todas las partes se realiza en tres partes:

1. el reembolso total de los gastos directos del proyecto incluidos los gastos generales del proyecto;
2. una cuota para cubrir los gastos generales de la Corporación y los beneficios;
3. un reparto equitativo de la ganancia/pérdida, dependiendo del resultado real.

El máximo riesgo para los participantes no-propietarios es que la “pérdida” en el punto 3 pudiera equiparar la cuota mencionada en el punto 2, es decir, la recuperación sería solo para el punto 1 (gastos generales y beneficios nulos). El concepto de Alianza permanece abierto a la crítica, porque el valor objetivo, fijado entre los participantes, en ausencia de competencia de precios, no puede asegurar al Propietario que ha recibido la oferta económicamente más ventajosa: aunque los otros participantes habrían tenido mucho que perder, tanto en la reputación y el futuro empresarial, si el “valor objetivo” tuviera algún olorcillo de haber sido inflado. Los participantes también tienen que renunciar a sus derechos legales para perseguirse el uno al otro, que normalmente tendrían, con el fin de dar una adecuada base comercial para la alianza.

Debido a la repartición colectiva de los riesgos, los participantes tienden a ser más conscientes de los posibles riesgos y a implementar prácticas más eficaces de gestión de riesgos. Es un procedimiento destinado a la construcción de relaciones duraderas entre los participantes, pero que requiere la participación y el compromiso a todos los niveles y un cambio cultural importante desde la confrontación tradicional hacia la integración y la colaboración. La ausencia de competencia de precios del proceso de licitación normal, parece requerir un cuidado especial en la elección de los participantes, controles más estrictos, y el balance de todos los aspectos antes y durante la implementación.

De los ejemplos anteriores, sólo recientemente se han hecho esfuerzos por evitar las actitudes confrontacionales, pero la difusión en la industria ha sido hasta ahora limitada. La Alianza parece la idea más cercana a la contratación colaborativa propugnada por este libro, pero su más serio inconveniente parece ser la dificultad para poner en práctica dentro del proceso de una forma de licitación competitiva. Como veremos más adelante, la filosofía de la Alianza ha sido adoptado por el Instituto de Ingenieros Civiles (ICE) bajo la forma de un contrato de objetivos, que tiene la ventaja sin embargo de ser expresada en la forma familiar del ICE, de probada eficacia durante más de 50 años que se actualizará periódicamente, para permitir procesos habituales de licitación competitiva. Esto da grandes esperanzas para la correcta aplicación de contrataciones colaborativas propugnada por el autor y que será tratado en la sección final.

6. SEGUROS Y OTROS CONCEPTOS ERRÓNEOS

Los seguros son herramientas esenciales en la construcción de túneles por contrato, para proporcionar a los diversos actores con una protección contra el riesgo. Es así que en el último medio siglo ha sido común que los Empleadores hagan que el Contratista sea responsable de la seguridad y el cuidado de las obras, que le obligaba así a asegurar las obras contra posibles acontecimientos adversos de cualquier tipo, incluida la de su propia acción. El diseño defectuoso (si lo hay) de las Obras sin embargo fue exceptuado (no se refiere a las Obras Provisionales construidas por el contratista), ya que el Diseñador (ya sea ‘in house’ o externo, pero encargado por el Empleador) tenía la responsabilidad exclusiva de la misma y tenía que estar cubierto por un seguro de «responsabilidad profesional» para un diseñador. Los daños causados por los agentes o personal de los Empleadores no estaban originalmente bajo la responsabilidad del seguro del Contratista o de las Obras, pero por un par de décadas surgió la tendencia para que el seguro se haga bajo los nombres comunes del Contratista y Empleador, incluyendo así también los últimos daños. El Contratista también tuvo que suscribir seguros para cubrir:

1. “Responsabilidad de Terceros” (TPL), es decir, los posibles daños a personas o propiedades afectadas por las obras y operaciones del Contratista;
2. “Seguridad social”, en caso de accidente, invalidez y pensiones para el personal propio del Contratista;
3. “Planta y equipo”, contra daños durante su funcionamiento.

Estos seguros estaban en uso durante el último medio siglo y más, sin ninguna queja importante de parte de las aseguradoras, hasta comienzos del siglo XXI.

Luego, empezó a prevalecer la tendencia de los Empleadores de descargar los riesgos de la construcción de túneles en los Contratistas y Diseñadores. Algunas de las opciones previas del Empleador en zonas urbanas, ya habían sido escogidas por aplicar la opción de “no hacer nada”, por los daños “menores” (pero muy molestos para los habitantes y propietarios) a los edificios afectados por el trazo debido a los asentamientos en superficie causada por el túnel subterráneo. Si bien esta opción se puede ‘soportar’ de una Autoridad pública importante, una vez que la responsabilidad del diseño fue trasladado al Contratista privado en un contrato de Diseño y Construcción, entonces dejó de ser viable y el umbral de aceptación se fijó por debajo de los niveles más sensibles. La descarga más grave de la responsabilidad del Empleador al Contratista fue sin embargo con respecto a las condiciones del terreno, lo que potencialmente implicaba el riesgo de consecuencias catastróficas. Ya sea que fueran graves daños a los edificios de gran altura, a un terraplén del ferrocarril, al sistema de gas, energía o alcantarillado, a una vía transitada, a un concurrido centro comercial, el hacer que el Contratista cubriera a su vez el riesgo a través de su seguro a Todo Riesgo del Contratista (CAR), significaba para los Aseguradores un enorme aumento de las apuestas en comparación con antes.

Se observó entonces que las tendencias generales en túnel, de incidencia particularmente alta en las zonas urbanas, fueron:

• Prevalencia de acuerdos de Diseño y Construcción;
• Programas de construcción ajustados (algunos de ‘vía rápida’);
• Investigaciones de largo aliento inadecuados, debido a los dos factores anteriores;
• Condiciones del contrato de un solo lado;
• Restringido grupo de obras disponibles;
• Fuerte competencia entre los contratistas;
• Diseño de proyectos todavía basados en suposiciones e investigaciones inadecuadas;
• Consecuentes métodos de construcción de alto riesgo;
• «Terceros» (es decir, público afectado) más conscientes de reclamación;
• Aumento exponencial de la responsabilidad por Terceros;
• Implicancias del “ciclo de vida” por la entrega diferida de proyectos BOT.

Desde la alta incidencia de importantes pérdidas en túneles, la insuficiencia de ingresos por primas, hasta un nivel de incidentes históricos, que tienen que indemnizar a las reparaciones y enormes daños consecuentes, con solo costes de reparación que exceden los costos de construcción originales, las Aseguradoras llegaron a la conclusión de que la actitud de los Propietarios había impulsado la industria de contratación de utilizar el seguro como la “herramienta de gestión de riesgos más barata”. Los casos históricos presentados en el congreso de Seúl de la Asociación Internacional de Túneles (ITA) en el 2006, muestra que en los últimos 12 años, pero con un notable salto de eventos en los últimos 5 años, 13 eventos (de un total de 19) tuvieron grandes pérdidas catastróficas producido en las áreas metropolitanas, por un valor global (si aquellos que aún deben cuantificarse exactamente fueron evaluados e incluidos) de unos 500 millones de Euros de un total de 800 millones. Digno de destacar que de los 13 casos, 6 fueron por incidentes de TBM: la causa de este tipo de eventos, la mayoría de los cuales involucraron derrumbe de túneles, se debió en 8 casos a defectos de fabricación y 3 casos por diseños defectuosos. Para todos los proyectos, el retraso promedio causada por la ocurrencia ascendió a 19 meses.

Este retraso tiene una relevancia importante, ya que muestra que el accidente causó no solo los costos adicionales de reconstrucción y reinstalación, sino también enormes costos indirectos (para los Promotores privados modernos) debido al Retraso en el Inicio (DSU) y el Lucro Cesante (LOP), todo por requerimiento de los participantes banqueros, a ser cubierto por un seguro en Project Financing BO(O)T. Circunstancias agravantes están en ese “error humano” que es la causa principal de todos los eventos, ya que el diseño defectuoso se debe también a la misma, ya sea en la gestión o en el nivel inadecuado de investigaciones esenciales para un diseño racional.

Un operario clave, en ocasiones culpado de un error humano, es el “operador” de la TBM. Este último es un término equivocado; operador es para un cargador o cualquier otro dispositivo común, no para un equipo de deca-millones, tan importante en muchos aspectos y con consecuencias potenciales, especialmente en las zonas urbanas. Es hora de que esa cifra, con tanta responsabilidad encima, reciba desde un punto de vista ‘profesional’, la máxima atención de todas las partes implicadas: su historial tiene que ser probado, antes de que se le permita “operar”, como para los casos de un conductor de tren o un piloto de avión. Con tanto en juego, debe haber un sistema de licencias para calificar a la persona como piloto de TBM.

Este concepto de “licencia real” de todo tipo, en especial para el delicado medio ambiente urbano, debería extenderse al personal clave, para todos los contratos. La capacidad de gestión del riesgo es una responsabilidad primaria del Gerente del Proyecto y del Gerente de Túnel, que luego tiene que demostrar un record de probada experiencia para ser capaz de actuar como “Gerentes de Riesgo”, aplicando los procedimientos RMP y con el know-how para interactuar con el Consultor de Diseño en caso de eventos anormales.

Desafortunadamente los ‘riesgos relacionados con humanos’ son los más aleatorios y difíciles de controlar, como la historia ha demostrado en el caso de los catastróficos eventos de incendios en túneles. No importa qué tanto “procedimiento de control” se aplique, los hombres son falibles. La industria del automóvil se ha esforzado por desarrollar “autos de seguridad reactiva” (ya que el desarrollo continua aun con los dispositivos pro-activos”), para obviar la imposibilidad de control de los individuos. El mismo concepto debe ser buscado por la industria de TBM, para desarrollar, en la medida de lo posible, máquinas “infalibles” y equipo conexo. No es un concepto extravagante, ya que muchos detectores, sensores y cámaras de vídeo han sido instalados para ‘ayudar a controlar’. El problema es que el Piloto de TBM tiene tantas tareas a seguir y señales para detectar que un poco de ayuda ‘automatizada’ sería bienvenido. La referencia es, por ejemplo, a los sistemas de servo-control automatizados, como la detección automática de la extracción excesiva, inyección de lechada alrededor de la pantalla para reducir el potencial de pérdida de volumen “fisiológico”, detección “tomográfica” de las dimensiones reales de los vacíos de cola, presurización autocompensada de la cámara de excavación, etc.

Lo último es algo ya instalado en el EPBM (tipo de TBM) de algunos fabricantes y es uno de los dispositivos sugeridos en otra parte de este libro, para compensar la caída de presión en caso de paro de cualquier duración de la máquina; su costo es literalmente marginal en el concurso de la máquina en general y comparable con el coste de la intervención humana repetida para una operación manual. Por lo tanto, debe convertirse en accesorio de serie en todo EPBM. Como la performance de las TBM ya no parecen ser críticas para los túneles urbanos (metro, en particular, donde las estaciones más bien se han convertido en la piedra de tropiezo), entonces se hace conveniente que los fabricantes de TBM apliquen la tecnología de I+D para ayudar al control y gestión de riesgos relacionados con los humanos.

Si los casos históricos se analizan más, como también ya comentó el editor principal de este libro, los eventos catastróficos (ya sea mayor o menor) en general han estado acompañados de pruebas de signos de alerta anticipada, que fueron ignoradas en el momento del evento. Esto se debió tanto al verdadero error humano o al “tolerado” desconocimiento de la importancia de la advertencia: una prueba adicional podría ser que, después de un “accidente mayor”, por lo general no ha habido mayor ocurrencia del mismo tipo, aun sin que hubiera cambios en los recursos humanos. Contra este tipo de eventos, el continuo Plan de Gestión de Riesgos propugnado en este libro es el mejor seguro: si habría estado esto en vigor, el prestar atención a la señal de advertencia habría evitado la posterior catástrofe. Conclusiones similares provienen del PGR propugnado ahora por las aseguradoras de túneles, cuyos detalles se mencionan a continuación. En la aviación, la “caja negra” es interrogada “después del evento”, es decir, después del “fracaso”, para determinar la posible causa. En túneles urbanos, incluso pensar en el “enfoque de los registradores de vuelo” no se puede tolerar, dadas las exigentes demandas y consecuencias catastróficas. La PGR es la “caja piloto” que permite el gobierno de la traza del túnel y la eliminación de los riesgos.

Para las aseguradoras y sus clientes, en caso de que la tendencia indicada anteriormente continuara, los proyectos de túneles, especialmente en las zonas urbanas, se convertirían rápidamente en no-asegurables, a menos que las tasas se incrementaran drásticamente, se implementaran deducibles sustanciales, el rango de real cobertura se restringiera en diversos grados. Alternativamente, la “asegurabilidad” se podría todavía buscar, pero con un completo cambio de enfoque, especialmente del punto de vista técnico, mediante la implementación de un “Código Común de Prácticas para la Gestión de Riesgos de Obras de Túneles”, un movimiento iniciado en el 2002 por la Sociedad Británica de Túneles (BTS) y la Asociación de Aseguradores Británicos y respaldado en una base mundial en enero de 2006 por la Asociación Internacional de Aseguradores de Ingeniería (IMIA) y la Asociación Internacional de Túneles (ITA). Dicho código dirigido a establecer normas mínimas para la “evaluación del riesgo” y “procedimientos de gestión de riesgos” para los proyectos de túneles y para definir responsabilidades claras para todas las partes involucradas. De haberse aprobado dicho código, significaría que se habrían hecho las investigaciones adecuadas del suelo y los controles de diseño, los procedimientos adecuados de gestión de riesgos estarían en vigor, por lo que 6 de los 13 accidentes graves, en los túneles de la zona urbana, se habrían evitado. IMIA también hizo una advertencia concluyendo: “una organización compleja, una gran cantidad de condiciones contractuales relacionadas con la ley y una asignación amplia de responsabilidades, no compensan por un contrato justo, precios justos y la participación de personas con experiencia dispuestos a asumir las necesarias responsabilidades.” (Boston, 2006)

7. VERSION DE CONTRATO COSTO OBJETIVO DE LA ICE (INSTITUTE OF CIVIL ENGINEERS)

Tal vez no es una mera coincidencia que a principios del año 2006, de los diferentes participantes en el proceso de construcción, comenzó a surgir una llamada por un enfoque diferente al modo predominante, en los últimos tiempos, de cargar “todos los riesgos” en el lado de quien hace las cosas. En diferentes partes del mundo, especialmente aquellos lugares en donde las actitudes confrontacionales, traslados de riesgo y actitudes legalistas prevalen, el intento de transformar un contrato de construcción en una forma más “colaborativa” habían sido ejecutados por “asociación” y “alianzas”, con los inconvenientes destacados anteriormente. Personalidades ilustradas, como Sir Michael Latham y Sir Alan Muir Wood, expresaron sus puntos de vista y las exhortaciones para un debido cambio.

El momento de la verdad llegó cuando, en el mundo de los negocios de los empresarios, con un ojo tan agudo en los aspectos financieros, fueron confrontados por la repentina perspectiva de las Aseguradoras de declarar la construcción de túneles, con énfasis en las áreas urbanas, prácticamente “no asegurables”. Requirió la implementación en todo el mundo, de forma “voluntaria” (que tenía muy poco de voluntario, ya que la opción era la “no-asegurabilidad”), de un Código de Prácticas para la Gestión de Riesgos. En el Reino Unido esa necesidad había sido reconocida anteriormente, en el año 2002.

Es entonces quizás otra coincidencia que la Institución de Ingenieros Civiles (ICE), a partir de entonces sintió la necesidad de la innovación requerida y necesaria en la industria, con el fin de preparar y emitir en febrero de 2006 una forma diferente de la familia de los contratos, diferente, ya que no se parecía a lo que existía previamente, pero en el mismo molde (como para resultar “familiar”). Fue en opinión del autor, un valiente intento de revertir la actitud predominante de “deshacerse” de los riesgos, volviendo a sus orígenes de un “contrato justo”, ya que los Actores parecían no tener en cuenta dicha característica, por la que el ICE y el Ingeniero fueron famosos.

Aunque el ICE afirma que la forma “pretendía cumplir una necesidad identificada de dicho contrato para ajustarse en el marco de la familia actual”, se considera que este esfuerzo va por un largo camino para convertirse en un modelo para el futuro de “contratos colaborativos” que involucren al Empleador, Diseñador, Ingeniero, Contratista, Proveedor especializado (por ejemplo TBM). Parece una forma ideal para la tunelería mecanizada en el medio urbano. Empezando desde la modernización del viejo concepto de los “contratos objetivo”, pero evitando sus inconvenientes de imagen “cost plus”, que parece haber conjugado varias necesidades y tareas, antes no disponibles juntas:

• Justa prevención, asignación y gestión de riesgos;
• Ofertas competitivas, incluso de varias etapas, con precalificación;
• Lenguaje del ICE, formato, definiciones y cláusulas (según aplique) “familiares”;
• Interacción “constructiva” desde la etapa inicial de los distintos Actores;
• Colaboración proactiva de intercambio de conocimientos y gestión de riesgos;
• Reconocimiento de “registros de riesgos”, de las responsabilidades relevantes;
• Procedimientos establecidos de “alerta anticipada”;
• Certidumbre del reembolso de los gastos de empleo;
• Administración de ‘libro abierto’ y auditoría;
• Incentivos de compartición justa de “ganancias/pérdidas” para el beneficio de todos;
• Minimización de los conflictos potenciales, también con opciones alternativas ADR;
• “Trabajo en equipo” eficaz, para alcanzar el objetivo común de éxito, sin actitudes antagónicas.

Para que no diera la impresión de un informe simpático, el autor prefiere dejar que el texto del ICE se explaye por sí mismo (a partir de las Notas de Orientación ICE) y proporcione al lector con el concepto general, aunque parafraseando y sintetizando, con su propia aportación donde sea aplicable.

Introducción

Condiciones de Contrato del ICE – Versión Costo Objetivo fomenta la colaboración y el trabajo en equipo proactivo de todas las partes, con el objetivo de todas las partes para optimizar el diseño y la construcción y reducir los costos. Para ello, se requiere un tipo más abierto de control y gestión, que permita un enfoque temprano y conjunto para la identificación y gestión de riesgos y oportunidades. La redacción del Contrato tuvo en cuenta las iniciativas de consecución actuales y reconoció que los contratistas pueden añadir valor a cualquier proyecto durante las etapas de diseño, con referencia a las técnicas de construcción y secuencias, así como la elección de los materiales.

El uso del Contrato debe promover:

• La participación temprana del Contratista en el desarrollo del proyecto, especialmente en:
  • La comprensión de las necesidades del empleador;
  • Diseño y constructibilidad efectiva;
  • Los procesos de construcción y selección de materiales.
• La participación temprana del Empleador y el Diseñador en:
  • Técnicas y métodos de construcción;
  • Selección de subcontratistas y adquisiciones;
  • La planificación del sitio y la operación como una planta industrial, teniendo en cuenta específicamente las funciones del sitio y posible integración del equipo.
• Incentivos al Diseñador con participación de beneficios.
• Gestión y asignación de riesgos, y
• Asunción del riesgo por parte de quien está en la mejor posición para su control, que se define en un “registro de riesgos”, aceptado por todas las partes, dando lugar a la reducción de las provisiones para riesgos y sin necesidad de contingencias en el Coste Objetivo del Contratista.

Principios

• Tarifas y precios son enviadas por los postores, así como las programaciones para determinar:
  • Oportunidades para la ingeniería de valor;
  • El riesgo y el riesgo de la propiedad, y
  • Tarifa u Honorarios
• El Empleador podría adoptar una sola etapa o dos en el proceso de licitación. Una etapa conduce a una oferta final de Costo Objetivo, cuando se presenten las ofertas. El de dos etapas permite ofertar una oferta inicial: continua con un período de desarrollo y negociación, para llegar finalmente al Coste Objetivo en base a las programaciones anteriores.
• El Empleador, el Ingeniero y el Contratista deben actuar como un equipo integrado. Así, el Empleador se beneficia de la experiencia del Contratista, mientras que el Contratista se beneficia de la estrecha colaboración necesaria para la ingeniería de valor y la gestión de riesgos.
• El Empleador y el Contratista compartirán ahorros o gastos en exceso en el coste real final de las obras, a excepción de:
  • Riesgos retenidos por el Empleador;
  • Los riesgos que implican costos, pero no provocando cambio en el Costo Objetivo (por ejemplo, huelgas o condiciones meteorológicas extremas).
• Al Contratista se le paga el Costo Total, compuesto por los gastos en que debidamente incurra para construir las Obras, además de una Tarifa. Los costos de rectificación por cualquier trabajo defectuoso (siempre y cuando no está comprendida dentro de los Costos no Permitidos) también forman parte del Coste Total.
• Un Costo Objetivo menor que la suma de una ‘oferta estándar’ debe estar en las expectativas del Empleador. Para el Contratista debe reflejar la incertidumbre reducida debido a la mejora del flujo de caja, al mecanismo de incentivo, distribución de riesgo acordado y enfoque conjunto para la gestión de riesgos. Ambas partes tienen un objetivo común y el incentivo para reducir el Coste Total.
• La Tarifa del Contratista tiene la intención de recuperar los gastos generales, el beneficio, la depreciación, seguros, los costes de financiación, etc. Cualquier recurso no usado en la prestación directa de los trabajos está incluido en la tarifa y no en el Coste Total.
• Los elementos de Costo Total debe atribuirse a las Obras y medible a través de registros de contratos en curso, libremente disponible a pedido, y auditado por el Ingeniero (transparencia del “libro abierto”, pero con garantías de privacidad).

Beneficios mutuos

• Resultado del costo mucho más claro, debido a un Costo Objetivo adecuado, a la disposición de compartir y al reconocimiento del riesgo asumido.
• Incentivos al Contratista para mantener el Coste Total por debajo del Costo de Objetivo, para activar la Compartición del beneficio del Contratista.
• El Contratista está motivado para la auto-vigilancia, reducir costos y minimizar los defectos.
• Tamaño del equipo del proyecto global (y los costos) posiblemente reducido, por los sistemas y procesos compartidos.
• Proceso de Diseño apunta a la constructibilidad compatible y práctica.
• Procedimiento para la identificación temprana, la prevención y gestión del riesgo a ser operado en forma conjunta y eficaz: la consiguiente creación de un procedimiento acordado para gestionar los cambios, independientemente de por qué es necesario. Por lo tanto, evitando el tiempo inoperante y los costos de preparación de la reclamación, y que la evaluación y la negociación se conviertan en el objetivo común, para beneficio del proyecto también.

El Contrato hace posible el logro de estos posibles, fomentando el control y la gestión más abierta y colaborativa. Los mecanismos son también incorporados para el Contratista para reducir las provisiones por:

• El flujo de caja – ya que el pago está en línea con los costes (financiación de flujo de caja a ser incluido en la cuota);
• Riesgo – a través de la identificación temprana y conjunta, la responsabilidad asumida, la mitigación y la gestión.

Responsabilidades compartidas

La Versión Costo Objetivo permite al Empleador, el Diseñador, el Ingeniero y al Contratista contribuir en las áreas de responsabilidad tradicional de cada uno mediante:

• Aporte del Contratista en:
  • Requerimientos del Empleador;
  • Constructibilidad del diseño;
  • Sistemas de construcción y materiales;
  • En el desarrollo inicial del proyecto;
  • Riesgos del Empleador cogestionados.
• Aporte del Empleador, Diseñador e Ingeniero integrados, en:
  • Métodos/técnicas de construcción;
  • Estrategia de adquisiciones y la selección sub-contratistas;
  • Sitio de instalación y funcionamiento (formando un equipo integrado de Empleador / Diseñador / Ingeniero y Contratista que también reducirá las duplicaciones y “marcación al hombre”, lo que resulta en un mayor ahorro de Costo Objetivo);
  • Gestión de los riesgos del Contratista.

Incentivos para reducir costos

Los incentivos para el Contratista para reducir costos son intrínsecos en el acuerdo de compartición de los ahorros o gastos en exceso. Los gastos generales y beneficios forman parte de la Tarifa y se basa en el Coste Objetivo. Los incentivos para reducir los costos de construcción de toda la cadena de contratación también se podrían introducir, mediante su participación en los acuerdos de reparto.

Diferencias de otros contratos (ICE y otros)

Un contrato de Costo Objetivo requiere que las partes se acerquen a la administración del proyecto de una manera fundamentalmente diferente respecto a otras formas de contrato. En particular, la versión ICE proporciona para y/o alienta:

• trabajar en colaboración en un espíritu de confianza mutua;
• enfoque conjunto para la gestión de riesgos y mejora de oportunidades de gestión (“ingeniería de valor” en la acción efectiva);
• optimización del valor del Costo Objetivo, con variaciones de suministro asociadas;
  “libro-abierto” con la administración de costos y auditoría;
• el pago del coste de la realización de las obras (como se define en el Coste Total);
• compartición de “ganancias / pérdidas” en relación con el Coste Total, por debajo y por encima de Costo Objetivo, respectivamente;
• enfoque equilibrado para los trabajos correctivos (corrección de defectos);
• mayor confianza de que el Costo Total final estará dentro y/o por debajo de Coste Objetivo inicial.

El primordial aspecto operativo del valor añadido de esta versión, en comparación con las formas “objetivo” previas, es haber gestionado para integrar “ofertas competitivas” con “alianzas colaborativas”.

Gerenciamiento de riesgos

Para que el Coste Objetivo se determine con eficacia y el Contrato sea gestionado de forma eficiente hasta el final, se debe establecer un “Registro de Riesgos”, que documente todos los riesgos previsibles. Es esencial que el riesgo sea asumido y gestionado conjuntamente para minimizar el costo, el tiempo y los ajustes al Costo Objetivo. Aunque el Contrato define quien asume cada riesgo, el énfasis es documentar abiertamente y evaluar los posibles efectos de estos en el proyecto. Los principios de gestión de riesgo compartido no cambian los conceptos generales. Solo promueven la detección temprana de los problemas y sus posibles consecuencias, para permitir la exploración de las medidas de mitigación. Tales oportunidades pueden permitir nuevas ideas y enfoques de trabajo a tener en cuenta, lo que puede beneficiar a ambas partes.

Pago al contratista

El pago al Contratista se efectuará sobre la base de los costos incurridos más la Tarifa establecida en el formulario de la propuesta. Se trata de un resultado significativo de arqueo en base al “programa de las cantidades y precios” del contrato normal, la versión del ICE incluido.

Para que esto funcione de manera eficiente, el sistema utilizado para el registro de costos, control y verificación, debe acordarse conjuntamente para reducir al mínimo la duplicación y respetar la transparencia del ‘libro abierto’. Formatos del estado mensual y contenido deben acordarse desde el principio, junto con procedimientos de auditoría y monitoreo de Costo Total vis-à-vis con el Coste Objetivo.

Conclusiones

Las diferencias fundamentales con el uso de este formulario son:

• la ganancia del contratista se incrementa, en total y en porcentaje, cuando se reduce el costo del contrato final (Costo Total + Tarifa) para el Empleador;
• el interés mutuo en la reducción de costos puede reducir la duplicación de esfuerzos y promovería la colaboración enfocada en el aumento de la eficiencia;
• la transparencia de los costes incurridos en la prestación de las Obras – esenciales con el fin de reducir los costos, también para obras y proyectos posteriores;
• minimización de las provisiones del Contratista para el riesgo – El Empleador debe considerar la asunción de los riesgos que el Contratista no está en la mejor posición para controlar.

Los principios detrás de la Versión de Costo Objetivo significan que el interés del equipo radica en ayudar a los demás para minimizar el costo y los malos gastos, en cualquier forma que se presenten. Cualquier ineficiencia debe considerarse como un fracaso del equipo en su conjunto.

8. CONCLUSIONES

En las zonas urbanas, finalmente las “partes interesadas” (stake-holders), es decir, el público y el medio ambiente estrechamente unidos, no toleran otra cosa que un nivel de riesgos y molestias “tan bajo como sea razonablemente posible” (ALARP). Desde el escenario de riesgo analizado, se ha hecho evidente que todos los Actores tienen que cooperar juntos con el fin de obtener tales resultados. La actitud actual de “descargar” todos los riesgos, hacia los que “trabajan”, favorecido por la forma confrontacional uno-a-uno de los contratos más usuales en la actualidad y de la mentalidad de algunos de los jugadores, se ha traducido en riesgos extremos que alcanzan ciertos niveles, para convertirse, si se continúa con la tendencia, en casi “no asegurables”, y en la disparada de los costos, que a su vez cargan sobre los contribuyentes. Esto no puede ser una situación de “ganar-ganar”, de tal manera que los mismos Aseguradores han emitido por su parte una alarma grave. Para que los actores “colaboren” en equipo, las formas de contrato en uso han resultado poco adecuadas: administraciones bien informadas han empezado nuevas formas (algunas con límites) para que todas las partes apliquen conjuntamente el Plan de Gestión de Riesgos defendida por muchos, por las aseguradoras y por este libro. Una nueva forma de contratación ha sido lanzado a principios del 2006 por el ICE, un cuerpo profesional con tradición de ingeniería excepcional, que podría satisfacer la mayor parte de lo que el público y los profesionales necesitan y requieren.

La Versión de Costo Objetivo del ICE no debe ser considerado como una ‘panacea’ que resuelve todas las dificultades, sino que constituye un primer gran paso en la dirección correcta de “contrato colaborativo” integrada con ofertas competitivas. Una ventaja añadida, la más adecuada para un túnel urbano y la construcción del metro, es que la filosofía enraizada favorece el establecimiento de relaciones a largo plazo y la confianza entre todas las Partes. El contrato no debe ser visto como un contrato por una sola vez, sino que puede ser el punto de partida para el desarrollo de una después de la otra, aunque conservando el paraguas de la competencia. Esto podría llegar a ser aún más importante para todos los fabricantes de TBM (no hay muchos en todo el mundo), ya que su contribución y la inversión en I + D podría encontrar el reconocimiento y la “integración contractual en el equipo” desde las etapas tempranas igualmente esenciales. Así se sientan las bases para una colaboración a largo plazo entre todos los actores. Las preguntas pueden ser planteadas en cuanto a cómo podría ser preservado el espíritu de la competencia, pero la respuesta es asegurando ofertas realmente competitivas, y la ética de privacidad a través del proceso. Los resultados serán medidos por los usuarios finales y los contribuyentes que se benefician de un proyecto finalmente de bajo coste.

El formulario del ICE, siendo para uso nacional, por supuesto, tiene las peculiaridades de atender a las condiciones del Reino Unido, lo que tendrá que ser modificada y adaptada a las necesidades nacionales. Se espera que se apruebe en su momento por el FIDIC, con la adaptación para obras internacionales y financiadas por bancos multilaterales de desarrollo. Para muchos un país – China, siendo el mayor mercado urbano (y de país) de infraestructura del siglo 21 – no asimilado con los contratos confrontacionales uno-a-uno impulsadas por la ley, podría constituir un equilibrio de poderes y con trabajo en equipo más afín a su cultura. Para el mundo occidental vendría a ser el antídoto correcto al exponencialmente creciente nivel de riesgos, costos y disputas.

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Algunos acrónimos en inglés usados en el texto

• ADR – Alternative Dispute Resolution – Alternativa de Resolución de Disputas.
• ALARP – As Low As Reasonable Possible – Tan bajo como sea razonablemente posible.
• CEVP © – Cost Estimate Valuation Process – Proceso de valoración y estimación de costos.
• CII – The Construction Industry Institution – Instituto de la Industria de la Construcción.
• CAR – Contractor’s All Risks insurance – seguro a Todo Riesgo del Contratista.
• DAT – Decision Aids for Tunnelling system – Asistente de Decisiones para el sistema de construcción de Túneles.
• DSU – Delay in Start Up – Retraso en el Arranque.
• DRB – Dispute Review Board – Junta de Revisión de Controversias.
• EIR – Environmental Impact Report – Informe de Impacto Ambiental.
• FIDIC – Fédération Internationale des Ingénieurs – Conseil – Consejo de la Federación Internacional de Ingenieros.
• GBR – Geotechnical Baseline Report – Informe Geotécnico de Línea Base.
• GMP – Guaranteed Maximum Price – Precio Máximo Garantizado.
• ICE – Institution of Civil Engineers – Instituto de Ingenieros Civiles del Reino Unido.
• ITA – International Tunnelling Association – Asociación Internacional de Túneles.
• LOP – Loss Of Profit – Lucro Cesante.
• MEAT – Most Economically Advantageous Tender – Oferta Económicamente Más Ventajosa.
• TPL – Third Party Liability – Responsabilidad de Terceros.
• TOC – Target Outturn Cost – Costo de Ejecución Objetivo.

Traducción: Ing. Jorge Coll Calderón, M.Sc., MBA