Perú posee uno de los patrimonios arqueológicos más extraordinarios del planeta. También posee uno de los sistemas pensionales más frágiles de América Latina. El 49% de sus adultos mayores no recibe ninguna pensión. Esta coincidencia no es inevitable: es el resultado de decisiones institucionales que ignoraron activos disponibles y destruyeron los que existían.
El doble fracaso
El sistema pensional peruano descansa sobre dos pilares que han fallado por razones distintas, pero igualmente estructurales.
El Sistema Nacional de Pensiones (ONP), administrado por el Estado bajo un esquema de reparto puro, enfrenta una quiebra técnica crónica. Los aportes de los trabajadores activos financian a los jubilados de hoy — pero esa base se ha erosionado por tres factores simultáneos: una informalidad laboral del 70% al 75% que excluye a la mayoría de trabajadores del sistema contributivo; una demografía en transición que alarga la vida de los jubilados y reduce el relevo generacional de aportantes; y un diseño rígido que durante décadas excluyó a quienes no alcanzaban los 20 años de aportes, destruyendo la confianza de millones de afiliados. El resultado es una pensión máxima de S/1.000 mensuales, financiada en parte por transferencias anuales del Ministerio de Economía que el presupuesto no puede sostener indefinidamente.
El Sistema Privado de Pensiones (AFP), concebido sobre el modelo chileno de capitalización individual, prometía lo que el Estado no podía garantizar: una pensión vinculada al ahorro propio y a la rentabilidad de los mercados. Falló por razones igualmente estructurales. La informalidad peruana genera discontinuidades de aporte que el modelo no contemplaba. Las comisiones se cobraban sobre el flujo salarial independientemente de si el fondo ganaba o perdía, generando una asimetría percibida como abuso. Un mercado concentrado en cuatro administradoras eliminó la competencia que habría corregido ambos problemas. La estocada final la dio el propio Congreso: entre 2020 y 2024, sucesivas leyes de retiro extraordinario permitieron a millones de afiliados vaciar sus cuentas, descapitalizando el sistema privado como mecanismo real de jubilación.
Como resultado se tiene que solo el 36% de los peruanos mayores de 65 años recibe una pensión contributiva. Si se incluyendo al programa social Pensión 65, la cobertura llega al 51%. Como consecuencia existe un 49% restante que no recibe nada y continúa trabajando de manera informal en la vejez para subsistir.
El canon: recursos de todos, beneficio de pocos
Perú tiene recursos naturales cuya renta podría haber construido, como en Noruega, un fondo de ahorro intergeneracional. No lo hizo. El modelo del canon — transferencia de ingresos extractivos a gobiernos regionales y locales — partió de un principio legítimo: que las regiones donde se extrae el recurso reciban una compensación. Pero el diseño ignoró un problema estructural: la mayoría de los gobiernos subnacionales peruanos no tienen la capacidad gerencial para ejecutar inversiones complejas. El resultado es que el canon se acumula sin ejecutar, se gasta en obras de baja calidad o simplemente se pierde en corrupción. No se capitaliza. No se convierte en activo permanente.
El problema de fondo es conceptual: los recursos naturales del subsuelo peruano son patrimonio de todos los peruanos, no solo de quienes viven en la región donde se extrae. Distribuirlos territorialmente sin exigir capacidad de ejecución es una política de redistribución que no redistribuye realmente — beneficia a las élites locales con acceso al gasto público y deja migajas al campesino pobre de la misma región. Las cocinas mejoradas entregadas en comunidades andinas son el símbolo exacto de esa lógica: intervenciones asistenciales de bajo costo que no transforman la capacidad productiva del beneficiario ni lo integran al sistema contributivo.
El modelo noruego: cuando el recurso se convierte en institución
Noruega descubrió petróleo en el Mar del Norte en 1969. En ese momento tenía una economía modesta y un Estado del bienestar en construcción. Eligió una tercera vía que la mayoría de países con recursos naturales no ha tomado: construir una arquitectura institucional que convirtiera un recurso no renovable en ahorro permanente para generaciones futuras.
El Gobierno Pension Fund Global se creó en 1990 bajo un principio simple pero radical: los ingresos petroleros no entran al presupuesto ordinario del Estado. Van directamente al fondo, que los invierte globalmente en acciones, bonos e inmuebles. El presupuesto noruego solo puede usar el rendimiento esperado de esas inversiones — establecido en el 3% anual — no el capital acumulado. Noruega vive de los intereses, no del petróleo.
El resultado es el fondo soberano más grande del mundo: más de 1,7 billones de dólares, equivalente a aproximadamente 330.000 dólares por cada ciudadano noruego. Tres decisiones institucionales explican el éxito. La primera fue la separación entre el recurso y el presupuesto — el dinero del petróleo nunca toca la política fiscal ordinaria, eliminando la tentación de gastarlo en ciclos electorales. La segunda fue la gestión profesional e independiente a través del Banco Central noruego, con reglas de inversión transparentes. La tercera fue la regla fiscal del 3% — un techo que impide que los gobiernos de turno aumenten el gasto usando el capital del fondo.
Lo que hace el caso noruego relevante para Perú no es la magnitud del fondo — eso es irrepetible — sino la lógica institucional: un recurso agotable se convierte en activo permanente mediante reglas que lo protegen de la política de corto plazo. Perú tiene gas, cobre y oro. Tiene canon. Pero nunca construyó la arquitectura que convierte esos flujos en ahorro intergeneracional. La diferencia entre Noruega y Perú no es de recursos: es de ingeniería institucional.
El patrimonio arqueológico: el activo que nadie ha convertido en política
Perú posee 12 sitios declarados Patrimonio Mundial por la UNESCO y decenas de sitios arqueológicos de primer orden — Machu Picchu, Caral, Kuélap, Chavín, Sipán. Machu Picchu, que cuenta ya con un sistema estructurado de recepción turística, recibe aproximadamente 1,5 millones de visitantes anuales. En cambio, la mayoría de los sitios medianos — Caral, Kuélap, Chavín, Sipán — operan con infraestructura comercial mínima, sin sistemas modernos de ticketing, sin tiendas, sin licencias de imagen sistematizadas. La brecha entre lo que generan y lo que podrían generar con una gestión autónoma y profesionalizada es considerable.
El caso de Machu Picchu ilustra con precisión el problema. El Ministerio de Cultura recauda aproximadamente 250 millones de soles anuales en entradas. De esa suma, solo S/7 millones retornan a conservación del sitio — menos del 3% de lo recaudado. El destino del 97% restante es opaco: va al Tesoro Público en Lima sin destino vinculado ni rendición de cuentas pública.
Italia ilustra la misma paradoja a escala mayor: 61 sitios UNESCO y un sistema pensional en crisis estructural similar al peruano. La reforma Franceschini de 2014 demostró que dotar de autonomía gestional a los sitios culturales multiplica ingresos — los sitios autonomizados crecieron un 10,7% en visitantes y un 10,6% en recaudación en el primer mes. Sin embargo, ese modelo nunca se extendió a los sitios medianos, y los ingresos generados no tienen destino vinculado a política social. Grecia está desarrollando un debate público sobre la vinculación de ingresos arqueológicos a servicios sociales. Aún no ha implementado el mecanismo, pero la dirección es clara.
La informalidad: el problema que ninguna reforma pensional resuelve sola
Cualquier propuesta que ignore la informalidad está construida sobre arena. El 70% al 75% de los trabajadores peruanos están fuera del sistema contributivo — no por elección sino por estructura. Un campesino de Puno o un comerciante ambulante de Lima no puede cotizar a una AFP ni a la ONP porque su actividad económica no genera los flujos regulares y documentados que el sistema requiere.
Reducir la informalidad no es un problema de buenas intenciones ni de incentivos tributarios marginales. Es un problema de absorción productiva. Lo que transforma a un trabajador informal en uno formal no es pedirle que se formalice — es darle las condiciones para que su actividad sea suficientemente productiva como para soportar la formalidad. Eso significa transferencia tecnológica real: semillas mejoradas y riego tecnificado para el agricultor andino, conectividad digital para el pequeño comerciante, acceso a mercados formales para el artesano. Sin esa base productiva, cualquier reforma pensional seguirá siendo un club al que la mayoría de peruanos no puede acceder.
La propuesta: un fondo único con arquitectura institucional
La propuesta no es fragmentar los flujos por fuente — asignar el canon minero a un fin, los ingresos de Machu Picchu a otro, el gas de Camisea a un tercero. Esa lógica reproduce el problema del canon territorial: pulveriza los recursos y los expone a la captura local. La propuesta es la contraria: todos los ingresos derivados de activos públicos — patrimonio arqueológico, recursos naturales, concesiones — confluyen en un fondo único administrado por el Ministerio de Economía y Finanzas, con reglas de inversión transparentes y un techo de gasto anual que preserve el capital. El MEF diseña entonces el sistema pensional con criterios técnicos y actuariales, no con la lógica del presupuesto anual.
La opacidad actual en el uso de los ingresos de Machu Picchu no es un argumento para preservar el sistema existente — es precisamente la razón para cambiarlo. Lo que el modelo noruego demostró es que un recurso bien gestionado puede convertirse en un activo permanente cuando se le da una arquitectura institucional que lo proteja de la discrecionalidad de turno. Perú tiene los recursos. Lo que nunca ha tenido son las reglas.
El diseño requeriría además políticas de absorción productiva que amplíen la base contributiva — transferencia tecnológica, conectividad, acceso a mercados — que conviertan al trabajador informal en un agente económico capaz de cotizar. Sin esa base, cualquier fondo seguirá siendo insuficiente para cubrir a la mayoría de los peruanos.
Los obstáculos reales
A diferencia de Italia o Noruega, Perú enfrenta obstáculos adicionales: una historia de corrupción en concesiones y canon que genera desconfianza en cualquier mecanismo de gestión de activos públicos, una debilidad institucional que ha demostrado — con los retiros de las AFP — que las reglas pueden cambiarse por presión política de corto plazo, y una informalidad tan estructural que ninguna política de formalización ha logrado reducirla significativamente en décadas.
Ninguno de estos obstáculos es insuperable. Todos requieren lo mismo: ingeniería institucional deliberada que proteja las reglas de la política de corto plazo. Exactamente lo que ambos sistemas pensionales peruanos nunca tuvieron — y lo que Noruega tuvo desde el principio.
Nota sobre la autora
Lourdes Coll Calderón es economista con doctorado summa cum laude en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universidad Complutense de Madrid y Máster en Economía por la Universidad Vanderbilt. Investigadora independiente residente en Rímini, escribe sobre economía para el diario peruano Expreso y para la revista COOVIAS. Publicó recientemente en LaVoce.info (Italia) el artículo ‘Con la cultura si pagano le pensioni’ (junio 2026).
Nota de transparencia
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