I. El sur andino antes de Velasco: una marginalidad construida
Hay una afirmación que parece evidente, pero que raramente se cuestiona: que el sur andino del Perú es pobre porque sus condiciones geográficas son adversas: la altitud, el frío, la aridez estacional. Esta narrativa tiene la comodidad de lo natural —como si la pobreza fuera el resultado inevitable de la geografía— y tiene la desventaja de ser históricamente falsa.
Las civilizaciones prehispánicas que habitaron esa misma geografía habían desarrollado una tecnología hídrica sofisticada para hacerla productiva. Las amunas —término quechua que significa retener el agua— eran sistemas de ingeniería hidráulica de recarga artificial de acuíferos: canales construidos con piedra impermeable e infiltración permeable que capturaban el agua de lluvia en la puna durante la temporada húmeda y la filtraban hacia el subsuelo, para que brotara meses después a través de ojos de agua durante la sequía. El resultado era disponibilidad hídrica durante todo el año en una geografía que de otro modo dependía exclusivamente de la lluvia estacional. No eran solo ingeniería —eran una institución social de gestión colectiva del agua, con asambleas comunales, sistemas de mantenimiento organizado y una cultura de administración del recurso que tomó siglos construir.
La Colonia desarticuló esas instituciones. Los pueblos andinos fueron desplazados hacia las tierras altas menos productivas —las que los encomenderos y hacendados no querían— y los sistemas de gestión hídrica colectiva dejaron de mantenerse hasta desaparecer gradualmente. No fue un colapso súbito: fue el lento deterioro de una civilización hidráulica cuya lógica de funcionamiento era incompatible con el modelo extractivo colonial. Para cuando Velasco llegó al poder en 1968, las amunas llevaban siglos sin usarse. El sur andino no era pobre a pesar de su geografía —era pobre porque sus herramientas para gestionar esa geografía habían sido sistemáticamente destruidas.
La República heredó esa marginalidad sin cuestionarla. Los dos siglos de vida independiente no produjeron ninguna política de reconstrucción de las capacidades productivas del sur andino. Lo que sí produjeron fue una continuidad del modelo extractivo bajo nuevas formas: primero la lana y la plata, luego el cobre y el gas. El sur generaba riqueza para otros y acumulaba pobreza para sí. Era, en el lenguaje de la economía del desarrollo, un enclave extractivo perfecto.
Vale precisar aquí, siguiendo a Seminario (2015), que el Virreinato del Perú era en términos agregados un gigante económico, y que la brecha de ingresos del país frente al mundo desarrollado no se gestó en la Colonia sino tras la Guerra con Chile y las malas decisiones de inversión fiscal a partir de 1870. Riqueza agregada y marginalidad territorial no se contradicen; sin embargo, coexisten. El sur andino —y en particular el Trapecio Andino que conforman Ayacucho, Apurímac y Huancavelica— era el territorio que producía esa riqueza virreinal a través de la mita minera y el trabajo forzado, y era simultáneamente el territorio que menos la retenía. Seminario demuestra además que el centralismo del Estado republicano, que concentró la infraestructura básica y los servicios en la costa y Lima a partir del siglo XIX, privó estructuralmente a esas regiones de inversiones de largo plazo, consolidando una periferia productiva con mercados internos desarticulados y costos de transporte que aislaban a sus poblaciones de las cadenas dinámicas del comercio. El enclave extractivo no es incompatible con un virreinato próspero: es precisamente su mecanismo de funcionamiento.
El Estado moderno reconoció eventualmente la necesidad de gestión comunal del agua en las zonas rurales y creó las Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento —las JASS— organizaciones sin fines de lucro encargadas de administrar sistemas de agua potable y saneamiento donde las empresas prestadoras no llegaban. Era un avance real en términos de cobertura. Pero las JASS gestionan infraestructura de distribución —tuberías, tanques, cloración— no el ciclo hidrológico en sí. Formalizaron la gestión del agua sin recuperar el conocimiento ancestral que habría reducido la dependencia de la lluvia y dado base productiva al agro andino. Llegaron tarde y con el instrumento equivocado para el problema de fondo.
Cuando el general Juan Velasco Alvarado anunció la reforma agraria el 24 de junio de 1969, el sur andino llevaba cuatro siglos en esa trampa. Era el momento de salir de ella. No salió.
II. La reforma: legitimidad social, diagnóstico equivocado
El Decreto Ley 17716 fue una de las intervenciones estatales más radicales de la historia republicana peruana. En menos de una década, el régimen militar expropió alrededor de quince mil fundos que concentraban más de nueve millones de hectáreas y las redistribuyó a través de cooperativas agrarias de producción —las CAP— y sociedades agrícolas de interés social —las SAIS. El gamonal, figura que encarnaba simultáneamente el poder económico, político y coercitivo en el mundo rural andino, fue eliminado de un plumazo. Eso fue real e irreversible.
Las reformas de Velasco se implementaron bajo las premisas del consenso económico de la época, el cual favorecía el modelo cooperativo inspirado en experiencias europeas y el socialismo yugoslavo. Sin embargo, más allá de las intenciones de sus impulsores, el error estructural de la política fue suponer la viabilidad del modelo sin formular la pregunta fundamental: ¿qué factores hacen productiva a esta tierra?
En el sur andino, la respuesta era compleja y exigía un diagnóstico territorial que la reforma no realizó. Las haciendas del sur diferían drásticamente de los complejos azucareros de La Libertad o de los latifundios algodoneros de Ica, los cuales contaban con infraestructura avanzada, maquinaria moderna y personal técnico especializado. Por el contrario, los predios del sur constituían, en su mayoría, explotaciones ganaderas extensivas ubicadas en la puna; terrenos que los propios hacendados reconocían con una capacidad de rendimiento severamente limitada por sus condiciones naturales.
Como sostiene el economista Cuba (2026), en su reciente obra Perú: el desarrollo esquivo, la reforma destruyó los derechos fundamentales de propiedad sin reemplazarlos con instituciones funcionales, sumiendo al agro en el atraso tecnológico y la pobreza rural durante décadas. A eso hay que añadir un problema más profundo: en el sur andino, el activo redistribuido no tenía base productiva suficiente independientemente del modelo de gestión elegido.
Las cooperativas del sur —las SAIS— fracasaron además por razones estructurales adicionales. Las haciendas más modernas habían funcionado gracias al personal técnico y gerencial que las administraba. Al expropiarse y convertirse en cooperativas, ese personal desapareció. Los nuevos copropietarios colectivos —campesinos sin experiencia en gestión empresarial, sin acceso a crédito, sin asistencia técnica del Estado que había promovido la reforma— se encontraron administrando unidades productivas complejas con herramientas que nadie les había dado. El resultado era predecible: la mayor parte de las cooperativas colapsaron en pocos años. Las tierras se parcelaron entre los propios cooperativistas y pasaron a ser unidades familiares de subsistencia, demasiado pequeñas para ser eficientes y demasiado aisladas para acceder a mercados.
Hay un elemento adicional que Rojas (2021) identifica en su estudio sobre el régimen velasquista: los propios campesinos preferían la pequeña propiedad individual sobre el modelo cooperativo. La demanda del campo andino no era colectivizar la tierra sino poseerla. Para el campesino andino, la parcela propia no es solo un medio de producción —es identidad, herencia, lo que se transmite a los hijos y se puede vender, hipotecar o ampliar. Una cooperativa donde nadie es dueño de nada concreto no satisfacía esa profunda demanda. La comunidad andina tenía sus propias formas de trabajo colectivo —la minka, el ayni— pero sobre una base de propiedad familiar reconocida. El Inca demandó trabajo colectivo mediante la mit’a, pero a cambio alimentó, vistió y redistribuyó excedentes en épocas de hambruna. Los españoles tomaron el instrumento y vaciaron la reciprocidad: la mit’a colonial fue trabajo forzado sin contraprestación real. Cuando Velasco llegó con una nueva institución colectiva decretada desde Lima, la memoria que el campesino tenía de ese tipo de cosa no era la mit’a inca sino la mit’a colonial. La cooperativa fue percibida por el comunero, en muchos casos, como un caso más donde no podía ser dueño de los frutos de su trabajo. La parcelación que siguió al colapso cooperativo en los años ochenta no fue un fracaso —fue el campesino corrigiendo por su cuenta el error de diagnóstico que el Estado no supo hacer en 1969.
Hay sin embargo un logro de Velasco, que Cuba identifica con precisión y que no debe minimizarse, y es la ruptura de la estructura de castas. El campesino andino del sur dejó de tener patrón. Dejó de estar sujeto a un sistema de servidumbre con continuidad directa en la encomienda colonial. La identidad del campesino como sujeto político —no como siervo— se consolidó en esos años. Sin esa ruptura, el sufragio universal de 1980 no hubiera tenido el mismo significado. Velasco les dio dignidad y les quitó el patrón. No les dio los medios para ser productivos. Los liberó, pero los dejó dentro de la misma trampa geográfica y económica en que siempre estuvieron.
III. El ciclo que completó Fujimori
La Constitución de 1993 abrió el mercado de tierras. En la costa, las cooperativas azucareras que habían sobrevivido a duras penas —transformadas por decreto en sociedades mercantiles— comenzaron a vender acciones a inversores privados. El proceso fue rápido: las grandes corporaciones agroexportadoras compraron parcelas fragmentadas a precios bajos a campesinos sin capital ni alternativas. Gigantes de la agroindustria y grupos económicos locales construyeron sobre los escombros del cooperativismo velasquista el llamado milagro agroexportador —espárragos, uvas, arándanos y paltas que hoy posicionan al Perú entre los mayores exportadores agrícolas de América Latina. Cuba reconoce ese logro con honestidad: es una máquina de crecimiento real que ha formalizado empleo y multiplicado divisas.
La Ley Nº 32434, promulgada en septiembre de 2025 y conocida como Ley Chlimper 2.0, ilustra con precisión quién captura ese crecimiento. La norma permite a las grandes empresas agroexportadoras pagar solo el 15% de impuesto a la renta entre 2026 y 2035, frente al 29,5% del régimen general, con un costo fiscal estimado de veinte mil millones de soles en una década. Las principales beneficiarias son Camposol, Danper Trujillo, Agrícola Cerro Prieto, Sociedad Agrícola Drokasa y Agrovisión Perú —exactamente las corporaciones que reconcentraron la tierra costera tras el colapso del cooperativismo velasquista. El dato estructural detrás de la ley es revelador: existen más de dos millones de unidades agropecuarias en el Perú, de las cuales solo quinientas concentran más del 90% de las exportaciones agrarias. La Convención Nacional del Agro Peruano (Conveagro) advirtió que la norma golpea mortalmente a la agricultura familiar, mientras el Estado reasigna recursos que podrían destinarse precisamente a la infraestructura hídrica y productiva que el sur andino nunca tuvo. El modelo post-93 no solo dejó al sur andino fuera de la agroexportación: ahora subsidia fiscalmente a quienes están dentro.
El relato del milagro agroexportador suele omitir la realidad del sur andino durante ese mismo período. En dicha región no se produjo una reconcentración de tierras, debido a la ausencia de activos con el valor suficiente como para justificar una acumulación de capital. Las grandes corporaciones no fueron al sur andino —fueron donde había agua, infraestructura de riego, suelos productivos y acceso a puertos. El sur quedó fuera del modelo no por ideología sino por las mismas condiciones de base que nadie había construido desde la Colonia. El ciclo se completó con una paradoja elocuente: la costa volvió al latifundio, ahora con sello corporativo y certificación de exportación; el sur andino siguió siendo lo que siempre había sido, pero ahora sin patrón y sin cooperativa.
Fujimori construyó escudos macroeconómicos sólidos —baja inflación, disciplina fiscal, reservas internacionales— que Cuba identifica como la base técnica de la resiliencia económica peruana de las últimas décadas. Dicha arquitectura macroeconómica constituye el legado más persistente del modelo implementado a partir de 1993. No obstante, esta estructura se erigió sobre instituciones democráticas debilitadas en su esencia y sobre una fractura territorial que el modelo fue incapaz de resolver. En consecuencia, el sur andino conservó la dignidad social otorgada por las reformas de Velasco, pero quedó desprovisto de una agenda de desarrollo económico viable.
IV. Cohesión social y desarrollo esquivo
El argumento central que Cuba sostiene es que el enigma peruano no radica en su crecimiento —el cual ha existido de manera cíclica—, sino en la incapacidad estructural de traducirlo en desarrollo integral. Inspirada en el marco conceptual de Daron Acemoglu y James Robinson, la tesis de fondo advierte que una economía desprovista de cohesión social e instituciones inclusivas carece de viabilidad y efectividad a largo plazo. El crecimiento económico sostenido no es suficiente para alcanzar un desarrollo integral si no viene acompañado de instituciones inclusivas y de un sistema democrático que distribuya oportunidades. Cuba lo denomina con precisión: el Perú vive en una mediocridad perfecta —la economía resiste las crisis gracias a su diseño técnico autónomo, pero la política destruye sistemáticamente la confianza institucional.
El sur andino es la demostración más elocuente de esa ecuación. La segregación territorial que el modelo económico no ha resuelto produce exactamente los quiebres políticos que Cuba identifica como amenaza a la sostenibilidad del modelo. No es casual que las regiones del sur —Puno, Cusco, Apurímac, Ayacucho, Huancavelica— sean simultáneamente las que exhiben los peores indicadores de desarrollo humano del país y las que votan de manera más consistente y compacta por candidatos que prometen redistribución y ruptura con el centralismo. Lejos de ser un reflejo de volatilidad o caudillismo, el voto en el sur expresa una demanda estructural acumulada que ningún modelo económico ha logrado resolver hasta la fecha.
Los datos históricos de Seminario confirman ese diagnóstico con precisión regional. El Trapecio Andino —Ayacucho, Apurímac y Huancavelica— exhibe la convergencia más densa de indicadores negativos del país: desnutrición crónica, déficit severo de servicios básicos y pobreza monetaria persistente. Si bien el boom de commodities de las últimas décadas contribuyó a mitigar parcialmente la pobreza en algunas de estas regiones, Seminario advierte que sin políticas de descentralización productiva profunda el Trapecio Andino sigue siendo altamente vulnerable a crisis económicas externas por su baja diversificación. El crecimiento llegó, atenuó, pero no transformó. La estructura de fondo —periferia productiva, mercados desarticulados, dependencia de un solo recurso extractivo— permanece intacta.
La Constitución del 93 es técnicamente sólida en su arquitectura macroeconómica. Pero la cohesión social que necesita para sostenerse políticamente en el largo plazo no se construye solo con estabilidad fiscal. Se construye con desarrollo territorial real, con encadenamientos productivos que anclen valor en las regiones, con infraestructura que integre mercados además de extraer recursos. Cuba señala que el Estado debe funcionar como facilitador de inversión en infraestructura hidráulica —megaproyectos de irrigación que permitan al pequeño agricultor integrarse a las cadenas de valor internacionales. Es exactamente lo que el sur andino nunca tuvo: agua gestionada, tierra productiva y conexión a mercados.
Las amunas que la Colonia dejó deteriorarse hace cuatro siglos están siendo recuperadas hoy, parcialmente, en algunas cuencas andinas. Cada kilómetro de amuna restaurada aporta alrededor de ciento setenta y ocho mil metros cúbicos de agua al año. Es una tecnología de costo cero en cuanto a insumos, validada por siglos de uso, disponible en el mismo territorio donde el agro andino depende exclusivamente de la lluvia. Su rescate no es un acto nostálgico, sino una estrategia de desarrollo territorial de bajo costo y alto impacto. Los siglos que tomó revalorizarla reflejan la escasa calidad del diagnóstico que el Estado peruano ha aplicado históricamente en el sur del país.
V. Cómo concluir la reforma
La reforma agraria de Velasco quedó inconclusa por dos omisiones que se reforzaron mutuamente: no entregó títulos individuales válidos inscritos en SUNARP —sino derechos colectivos sobre cooperativas que luego colapsaron— y no construyó las condiciones que harían productiva la tierra redistribuida. Por lo tanto, entregar hoy un título sin carretera, sin agua y sin mercado no haría sino replicar las condiciones en las cuales se entregó la tierra en 1969. Concluir la reforma significa hacer las dos cosas simultáneamente: entregar el titulo y que este sirva de palanca, no de adorno. Los instrumentos para lograrlo existen. Lo que ha faltado es la voluntad política de articularlos.
Primero, titular y revalorizar la tierra.
El catastro rural del sur andino sigue incompleto décadas después de la reforma. Completar la titulación individual e inscribirla en SUNARP es el primer paso —y el único que convierte al comunero de beneficiario de política social en sujeto de crédito con garantía real. Pero titular sin revalorizar es repetir el error de 1969: la parcela necesita conectividad física y acceso a mercado para tener valor comercial. Una parcela a cuatro mil metros – conectada por una carretera con buen mantenimiento, con producción certificada, ya sea de papa nativa orgánica o fibra de vicuña – tiene un valor tasable real que puede respaldar un crédito hipotecario blando para acceder a vivienda en una ciudad intermedia. El comunero no llega a la ciudad como migrante sin nada: llega como propietario con patrimonio propio.
Segundo, infraestructura hídrica y productiva.
La recuperación de amunas —cada kilómetro restaurado aporta alrededor de ciento setenta y ocho mil metros cúbicos de agua al año— combinada con megaproyectos de irrigación es la condición previa a cualquier otra política productiva en el sur andino. Sin agua gestionada no hay agricultura comercial posible. El Estado puede remunerar a los comuneros por conservar activas las siembras de agua y los bofedales mediante mecanismos de pago por servicios ecosistémicos. De esta manera se estaría transformando al comunero de agricultor de subsistencia a gestor del territorio con ingreso asegurado.
Tercero, encadenamiento productivo de activos de alto valor.
La papa nativa, la fibra de vicuña y la quinua orgánica son activos del sur andino con gran demanda real en mercados internacionales, pero la región aun no logra capturar las ganancias de estos mercados. La comunidad de Lucanas recibe doscientos ochenta dólares por la fibra necesaria para confeccionar un saco que se vende en Milán por treinta mil euros. Esa brecha no se cierra sola: requiere denominación de origen, certificación orgánica, fondos de desarrollo de proveedores y plantas de procesamiento en ciudades intermedias que añadan valor antes de que el producto salga de la región.
Cuarto, ciudades intermedias como nodo integrador.
No se trata de reubicar a la población, sino de acercarle el mercado, el crédito y los servicios. Centros como Sicuani, Andahuaylas, Abancay o Juliaca pueden funcionar como nodos que absorban la migración planificada sin destruir el vínculo con la comunidad de origen. El canon minero, que hoy financia estadios y plazas en gobiernos locales, puede redirigirse a vivienda multifamiliar y mantenimiento de caminos rurales, sin requerir un sol adicional del Tesoro Público. El mecanismo de Obras por Impuestos —disponible desde 2008 y subutilizado precisamente donde más se necesita— permitirá que las mineras del Trapecio Andino financien la infraestructura que empoderará a las comunidades en lugar de limitarse a extraer.
Quinto, reforma del régimen fiscal agrario.
La Ley Chlimper 2.0 resignará veinte mil millones de soles en una década para subsidiar fiscalmente a las quinientas empresas que concentran el 90% de las exportaciones agrarias —exactamente las corporaciones que se beneficiaron de la reconcentración de tierras costeras tras el colapso del cooperativismo velasquista— mientras el sur andino sigue careciendo de la infraestructura hídrica y productiva. Cerrar o reducir progresivamente ese subsidio fiscal y redirigir los recursos hacia obras de infraestructura agrícola e hídrica en el Trapecio Andino no requiere nuevo presupuesto: requiere voluntad política para cambiar a los grupos que hoy capturan el apoyo del Estado. Esta es la vía más directa para no permitir que sea el mismo modelo que dejó fuera al sur siga subsidiando a quienes están dentro.
Conclusiones
La reforma agraria de Velasco no fue un proyecto carente de legitimidad social, sino un severo error de diagnóstico. Las cooperativas, el instrumento elegido, constituían el modelo de gestión predominante en su época. El desacierto radicó en implementarlo sin evaluar previamente si el activo redistribuido poseía una base productiva suficiente, y sin rescatar el conocimiento técnico —hídrico, agronómico e institucional— indispensable para dar un sustento real a la redistribución en el sur andino.
El ciclo posterior completó la paradoja: la costa concentró de nuevo la tierra bajo formas corporativas modernas y construyó un modelo agroexportador exitoso. El sur andino quedó fuera de ese modelo por las mismas razones históricas que siempre lo habían excluido —ausencia de infraestructura hídrica, tierra marginal, desconexión de mercados— y ningún gobierno desde entonces ha planteado una agenda de desarrollo territorial que ataque esas condiciones de base.
El sur andino posee activos de alto valor en el mercado global que ilustran con precisión dónde falla la cadena. El Perú tiene más de cuatro mil variedades de papa nativa cultivadas en las tierras altoandinas —la mayor diversidad del tubérculo en el mundo— cuyas exportaciones totales no superaron los seis millones y medio de dólares en 2024, en un año en que las exportaciones totales del país alcanzaron un máximo histórico de 74,664 millones de dólares. El cobre solo aportó más de veinte mil millones. La papa nativa, originaria de esas mismas tierras, menos del 0,01% del total. La fibra de vicuña, producida exclusivamente en la puna andina mediante el chaku —práctica ancestral de esquila comunitaria—, es la fibra textil más cara del mundo: entre cuatrocientos y seiscientos dólares el kilo en bruto. Un saco confeccionado con ella se vende en Nueva York o Milán por hasta treinta mil dólares. La comunidad de Lucanas, en Ayacucho, que provee la fibra, recibe doscientos ochenta dólares por la cantidad necesaria para fabricar ese producto. Esta brecha es el reflejo más crudo del enclave extractivo.
El desarrollo peruano seguirá siendo esquivo, como argumenta Cuba, mientras el crecimiento macroeconómico no se traduzca en cohesión social e instituciones inclusivas. El sur andino lleva siglos siendo el territorio donde esa traducción falla con mayor elocuencia. El proceso impulsado por Velasco constituyó el momento idóneo para que el Perú iniciara el cierre de esa brecha. Sin embargo, la oportunidad se frustró debido a un severo problema de información y no a una falta de convicción: el régimen carecía de un diagnóstico exacto sobre el potencial productivo de las tierras y las particularidades de su geografía.
Esa pregunta —qué hace productiva a esta tierra— tiene respuesta técnica. Lo que ha faltado es la voluntad política de ejecutarla. Concluir la reforma que Velasco dejó inconclusa en 1969 no requiere inventar instrumentos nuevos: requiere dotar al productor de títulos de propiedad con valor de mercado real, evitando la entrega de derechos meramente formales, requiere asegurar la infraestructura y la gestión hídrica de los territorios antes de proceder con la redistribución de la tierra; requiere encadenar la producción local antes de que el intermediario capture el margen; requiere redirigir el canon minero hacia infraestructura permanente en lugar de obras sin impacto; y, finalmente, requiere cerrar el subsidio fiscal que hoy beneficia a las quinientas empresas que están dentro mientras el sur andino sigue fuera. Los instrumentos existen. El presupuesto existe, mal gastado, pero existe. Lo que resta es decidir que el sur andino deje de ser el territorio que genera riqueza para otros y acumula pobreza para sí.
Bibliografía
Cuba, Elmer (2026). Perú: el desarrollo esquivo. ¿Por qué la economía peruana es mejor que su política? Aguilar / Penguin Libros Perú.
Rojas, Rolando (2021). Los años de Velasco (1968–1975). Instituto de Estudios Peruanos (IEP). Colección Historias Mínimas Republicanas.
Seminario, Bruno (2015). El desarrollo de la economía peruana en la era moderna. Precios, población, demanda y producción desde 1700. Fondo Editorial de la Universidad del Pacífico.
