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Ingeniería Civil • Ed. julio, 2022

Las incomprensibles y peligrosas priorizaciones de proyectos en el Ministerio de Transportes

Diagnóstico de las Actuaciones del Ministerio de Transportes (MTC)

La responsabilidad por el incremento de la productividad del país, a través del proceso de implementación oportuna y a precios razonables, del sistema de infraestructura de transporte, en buena parte, recae en las decisiones del MTC, sector que representa del orden del 50% de la inversión pública. Este sistema debiera contribuir a tener mejores opciones de transporte público, menores costos logísticos para las cadenas productivas, etc. Sin embargo, los costos logísticos representan más del 30% de los costos finales de las mercaderías, mientras que en Chile, solo representan alrededor del 15%. Por otro lado, la Metrópoli de Lima probablemente pierde anualmente, más US$ 5,000 millones por el caos del transporte, estando Lima, entre las 5 metrópolis con tráfico más caótico, en el mundo, sin tener solución a la vista.

Se ha comprobado, a través del tiempo, que el MTC no prioriza y/o no estudia los proyectos de manera correcta, no solo por la imposición de las decisiones políticas sobre las técnicas, sino, porque tampoco genera estudios de calidad, que le permita tomar decisiones técnicas correctas, debido a que estos estudios deficientes generan las siguientes situaciones:

  1. Los estudios tienen una deficiente predictibilidad de los presupuestos de obra, que luego generan importantes adicionales de obra si la licitación se ejecuta a precio unitario (caso Interoceánica), u ofertas de construcción caros, si la licitación se ejecuta a suma alzada (caso L2 del Metro); y/o,
  2. también tienen una deficiente predictibilidad de la demanda (como la errada sobreestimación de beneficios para la Interoceánica o la errada subestimación de los beneficios para la Autopista de la Línea Amarilla).

Como consecuencia de todo ello, se generan en los proyectos, numerosos imprevistos importantes, que terminan perjudicando al país de diferentes maneras. Cabe mencionar, que de seguro, el país pierde mucho más dinero, por estas incorrectas priorizaciones (¿quizás adrede?) en sus proyectos, que por la corrupción. Veamos solo un par de ejemplos, de muchos que hay:

  1. El caso de la carretera Interoceánica, con la buena Pro otorgada en agosto-2005, para un costo de inversión en construcción de US$ 880 millones, que terminó costando el triple. Cuando se hizo el estudio de factibilidad de esta carretera, el Consultor de turno asumió, aparentemente presionado por el gobierno, que el Departamento de Madre de Dios iba a tener una producción agropecuaria igual a la de Lambayeque y Piura juntos. Como terminó costando el triple, entonces, para que esta carretera sea socialmente rentable, debiera tener una producción agropecuaria el triple de Lambayeque y Piura juntos. Más bien ocurrió lo contrario, pues generó pasivos ambientales, trata de personas, etc. Quizás el Estado debió haber construido inicialmente, solo hasta Puerto Maldonado, y además, haber completado la inversión social, con una migración asistida y parcialmente subsidiada, de la población altoandina en extrema pobreza de Cusco y Puno, hacia tierras más fértiles y acogedoras, en Madre de Dios. Por otro lado, la carretera Central ya estaba colapsada en ese entonces; mientras que el peaje de la Interoceánica, ni siquiera alcanza para el mantenimiento, requiriendo el continuo subsidio del Estado.
  2. Es evidente que por la demanda actual, en este momento, no hace falta el tren de Lima a Ica (promovido desde el 2017); mientras que el caótico tráfico de la ciudad de Lima clama por varias soluciones, entre ellas, la implementación urgente de la Red Básica del Metro de Lima, que se ejecuta de una manera lenta (1.5 Km/año); mientras que la ampliación del metro de Madrid se hizo a un ritmo de 20Km/año (1997-2007), y a costos por Km, como la mitad de la L2 del Metro de Lima; o la L1 del metro de Quito de 22Km que se construyó en 4 años (2016-2020) a costos por Km, como el 60% de la L2 del Metro de Lima.

Las situaciones aquí descritas, se agravan aún más, por la falta de un marco legal que le permita al Estado ejecutar expropiaciones agiles y justas, para poder continuar con los proyectos de infraestructura en beneficio de la sociedad. Estas trabas generadas en los procesos de expropiación han paralizado varias obras por varios años.

Propuestas para el Corto y Largo Plazo

En el 2019, el MEF contrató un estudio de consultoría de alto nivel, que le permitió definir un programa de implementación de infraestructura (PNIC, Programa Nacional de Infraestructura para la Competitividad), con una inversión propuesta en el corto plazo por US$ 35 mil-millones (5 años), y en el largo plazo, por US$ 110 mil-millones (20 años). Esta inversión propuesta, si bien no era ambiciosa, representaba del orden de 2.5% del PBI por año, y la lista de proyectos propuestos eran más o menos razonables.

Lamentablemente, las prioridades presupuestales dirigidas a solucionar los problemas de la pandemia, más la ineficiencia del presente gobierno, ha llevado a que entre el 2019 al 2022, se ejecute en todos estos años, apenas del orden del 0.9% del PBI. Sin embargo, lo más peligroso para la economía del país, son los siguientes “elefantes blancos” (proyectos con costos mucho mayores que los beneficios sociales) recientemente propuestos por el MTC del gobierno actual, y que no están ni de casualidad, en la lista del PNIC:

  1. Tren longitudinal de la costa (o Tren Grau) de Tumbes a Tacna, y Tren longitudinal de la sierra (o Tren Inca) de Cajamarca a Puno; propuestos, cuando ni siquiera están terminadas ni adecuadamente explotadas, las autopistas concesionadas de la costa, ni la carretera longitudinal de la sierra, con gran parte de las inversiones ya ejecutadas.
  2. Tren Perú-Brasil del puerto de Chancay a Pucallpa, que sería otra “Interoceánica”, pero varias veces multiplicada; es decir, con un costo gigante que supera inmensamente a los beneficios sociales.
  3. El aeropuerto de Chota, para satisfacer el ego del actual presidente, y sin una demanda que lo justifique.

Para solucionar estos problemas del MTC, se requiere que se conforme una Gerencia de Proyectos, con profesionales del mejor nivel, en las especialidades relevantes, cuyas opiniones técnica-económicas debieran ser respetadas y sin presiones políticas de las autoridades de turno; es decir, tal cual está concebido el BCR. Caso contrario, nos seguiremos hundiendo en nuestra ineficiencia, conduciéndonos, o estando ya, en la trampa del país de ingresos medios.

Esta Gerencia de Estudios quizás pueda tener de guía el documento publicado por la OCDE (Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico) titulado: “Hacia Infraestructuras Exitosas: Diez retos claves para la gobernanza y opciones de política”, y que ha sido presentado en la edición del último mes de mayo en esta revista.

¿Visión de Futuro?

Muchas veces, cuando se proponen grandes proyectos que se pueden considerar “elefantes blancos”, como los trenes longitudinales de la costa y la sierra y el tren Perú-Brasil, o la misma carretera Interoceánica, ocurre que el pueblo, y hasta los ingenieros se entusiasman y la prensa aplaude, al parecer, porque subestiman los costos y sobreestiman los beneficios, y no piensan que los recursos públicos son limitados y con muchas necesidades sociales por atender.

Para solucionar este desconocimiento, es importante la ejecución de estudios rigurosos de factibilidad que acoten adecuadamente los costos y beneficios sociales. Sin embargo, a falta de estos, se puede intentar analizar los siguientes hechos para que el lector saque sus propias conclusiones de cómo y dónde conviene invertir:

  1. De acuerdo con los censos de 1961 y 2019, la población de la costa ha pasado de 4.3 a 16.9 millones, y la población de la sierra ha pasado de 5.4 a 8 millones; es decir, la población de la costa ha crecido mucho más que la sierra, a pesar de la cuantiosa inversión en infraestructura de transporte, en la sierra.
  2. Entre el 2004 y el 2021, el ingreso promedio de las familias de la sierra mejoró a una tasa promedio de 3.2% anual, mientras que las de Lima, solo aumentaron 0.1% anual.
  3. En el Perú actual de 33 millones de habitantes, hay 9 millones de pobres. De ellos, 2.6 millones están en Lima Metropolitana (la Red del Metro les ayudaría mucho), 3.2 millones en la sierra, y 2.1 millones en el resto de la costa.
  4. No existe región desarrollada en el mundo, con la misma densidad poblacional y económica y la misma dificultad orográfica de la sierra del Perú. Casi todas las regiones desarrolladas del mundo están cerca a la costa, y en regiones relativamente llanas y densas, quizás por la mayor facilidad y menor costo de comunicación entre sí y con el mundo. Por tanto pareciera que sería más eficiente concentrar mayor inversión social per cápita en infraestructura de transporte en zonas como:
    1. El eje Chimbote-Trujillo-Chiclayo-Piura-Sullana, 650 Km con 5 ciudades de 3 millones de habitantes en total.
    2. El eje Huacho-Lima e Ica-Lima, para descongestionar Lima, incentivando las inversiones en estas provincias del norte y sur chico, y retirando incentivos en las provincias de Lima y Callao, de paso que se alivia el estrés hídrico y de tráfico. Ya tenemos una megapuerto en construcción en Chancay, que se está adelantando al futuro.
    3. El eje minero y agrícola Arequipa-Ilo-Tacna
  5. Cabe mencionar que la mayor inversión social per cápita en transporte, también conlleva inversión en vivienda social, infraestructura de salud y educación, etc. Es decir, esto implica una planificación integral.
  6. La sierra tendría mayor rentabilidad social con proyectos de telecomunicaciones, pequeños reservorios para irrigación, saneamiento, que en inversión en infraestructura de transporte.
  7. El costo operativo del tren es más económico que los camiones; sin embargo, hay que tener en cuenta que las inversiones iniciales en construcción son mucho mayores que los costos de operación y mantenimiento, y que estas inversiones en construcción están casi todos por hacerse, para los ferrocarriles, mientras que la actual red de carreteras es amplia en el país para la orografía que tenemos. Por otro parte, para que el tren sea funcional, requiere puntos de consolidación y desconsolidación importante de la carga y de pasajeros, lo cual solo ocurre en regiones poblacionalmente densas y de alta densidad económica (quizás solo Lima metropolitana en este momento) y quizás, en los grandes centros mineros; mientras que las carreteras permite las micro distribuciones de la carga y los pasajeros. Finalmente, hay que considerar que los decrecientes costos relativos de los vehículos eléctricos, hará que los costos operativos carreteros sean decrecientes; más aún, con la ventaja potencial de la energía hidráulica en el Perú.
  8. No está demás mencionar que:
    1. Aquellos proyectos que sean autosostenibles o que requieran bajo porcentaje de cofinanciamiento para que sean bancables, debieran procurarse concesionar, y para ello, se requiere demostrar que hay un clima de respeto a las inversiones, y a la vez, el Estado debe procurar gestionar el proyecto con la obtención de los datos de ingeniería básica que conlleven a un acotamiento del presupuesto de obra y de la demanda razonables, para así minimizar las especulaciones en el proceso de licitación, y más bien atraer mayor competencia de lo que ha venido ocurriendo. Finalmente, debiera evitar el Estado, la inversión pública en estos tipos de proyectos autosostenibles (como el viaducto del ovalo Monitor), para que alcance los recursos para aquellos proyecto que requieren subsidio y tienen alta rentabilidad social (como la red del Metro).
    2. Para aquellos proyectos que no sean autosostenibles o que requieran alto porcentaje de cofinanciamiento, el Estado debe procurar gestionar el proyecto con la obtención de los datos de ingeniería básica que conlleven a un acotamiento del presupuesto de obra y de la demanda razonables, para así, cerciorarse de su rentabilidad social, y de su financiamiento.

Escrito por

Ing. Jorge Coll Calderón, M.Sc., MBA

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