Geografía y pobreza: plan de salida de la pobreza

Para trazar un plan de salida de la pobreza es imprescindible no confundir el asistencialismo —regalar una cocina mejorada— con el desarrollo territorial, que consiste en tender puentes para conectar a la gente. Existe una diferencia abismal entre dotar a los comuneros de un kit de supervivencia a nivel de hogar y construir un motor de salida de la pobreza desde el Estado.

El kit de supervivencia está compuesto por técnicas de bajo costo que mejoran la calidad de vida inmediatamente y evitan que la pobreza se convierta en muerte o enfermedad: el mucílago del cactus de la tuna como potabilizador natural del agua; la cocina tipo Rocket —basada en el k’oncha inca—, que ahorra un 50% de bosta y no produce humo; el muro Trombe para calentar la vivienda con energía solar sin recurrir al fogón. Estas tecnologías de hogar no generan dinero por sí mismas, pero ahorran salud y tiempo. Al reducir la dependencia de insumos externos —cloro para el agua, medicinas para enfermedades respiratorias, combustible para la cocina—, liberan recursos de la economía familiar que pueden redirigirse hacia actividades productivas.

La conectividad física es igualmente vital. Sin caminos que funcionen todo el año, el campesino está atrapado. El transporte es el impuesto más caro que paga el pobre; la red de Provias Rural es el puente. De nada sirve construir un andén si el producto no puede salir de la comunidad de forma barata y rápida.

Las carreteras digitales tampoco son un lujo: son la herramienta para evadir a los intermediarios, acceder a precios reales y recibir educación técnica sin salir de la comunidad. Y las ciudades intermedias son el nodo que integra todo: no se trata de mudar a la gente de sus tierras, sino de acercarle el hospital, el banco y el mercado eficiente a una distancia corta y por una buena carretera. El mercado que se encuentra en la ciudad intermedia es la meta, el destino donde el campesino deja de ser solo productor de subsistencia y se convierte en agente económico que transacciona, accede a crédito y mejora su nivel de vida. Es un sistema donde el Estado deja de ser proveedor de regalos y se convierte en facilitador de capacidades productivas y conexiones.

Que existan distritos como Lares u Omacha con el 97% de pobreza no es una maldición de la altura: es una consecuencia de la desconexión. El Estado peruano ha fallado porque se ha centrado en el kit de supervivencia —muchas veces mal diseñado— y ha olvidado construir el motor de salida de la pobreza. El Estado gasta en transportar cemento a costos altísimos para hacer cocinas que la gente no usa porque no calientan o se rompen rápido. Ha estado invirtiendo en objetos paliativos —cocinas, calaminas, bonos— cuando debería haber estado construyendo andenes para producir, carreteras para conectar y ciudades para vender.

¿Por qué priorizar las zonas de altura?

La respuesta es técnica y estadística: la eficiencia del gasto público exige concentrarse donde el impacto social es mayor por cada sol invertido. La sierra tiene una densidad poblacional mucho mayor que la selva. Los distritos con más del 90% de pobreza extrema están concentrados en el trapecio andino. Implementar ciudades intermedias en la sierra es más viable porque ya existen redes de caminos y centros poblados con siglos de historia. En la selva, la dispersión es más extrema y el costo ambiental de abrir infraestructura es mayor.

Priorizar la sierra no significa ignorar la selva: significa aplicar una primera fase de choque donde está el volumen de población. Una vez que el modelo funcione en los Andes, puede adaptarse a la selva con sus particularidades propias —transporte fluvial en lugar de carreteras—.

Además, la pobreza urbana es una consecuencia, no la causa. Los pobres de Lima, Arequipa o Trujillo no nacieron allí: son el resultado de la migración desesperada desde comunidades como Omacha. Si el Estado solo gasta en los pobres de las ciudades, lo único que hace es incentivar a más gente a migrar desordenadamente porque allí hay servicios. Al crear ciudades intermedias en la sierra y tecnificar la vida rural, se está deteniendo la presión sobre las megaciudades y resolviendo la pobreza urbana en su lugar de origen. Es mucho más barato y humano crear una ciudad intermedia moderna cerca de Cusco que intentar arreglar el hacinamiento en los cerros de San Juan de Lurigancho.

Las ciudades intermedias

Para entender bien cómo deberían funcionar las ciudades intermedias, es necesario concebirlas no como pueblos grandes, sino como nodos de servicios y transformación. Según estudios especializados, la productividad de un peruano puede aumentar hasta un 89% con solo pasar de la dispersión rural a un pueblo de entre 401 y 4,000 viviendas.^[1]

No se trata de crear ciudades desde cero, sino de repotenciar las que ya existen: centros poblados estratégicos que funcionan como capitales de provincia o distritos grandes. En el Centro destacan Huancayo, Jauja, Tarma, Huamanga y Ayacucho —Huancayo es el ejemplo máximo de una ciudad que dinamiza todo el valle del Mantaro—. En el Sur, Juliaca, Puno, Sicuani, Andahuaylas y Abancay —Juliaca es ya un nodo comercial que conecta gran parte de la sierra sur, aunque de forma desordenada—.[2] En el Norte, Cajamarca, Huaraz, Huamachuco y Chota. Todas ellas deben estar a no más de dos o tres horas de las comunidades de altura y conectadas por caminos de Provias Rural.

Para que estas transformaciones sean viables se requiere intervenir en cuatro frentes: infraestructura, vivienda, educación y salud, y conectividad digital.

En infraestructura, no basta con formar mercados minoristas. Se necesitan centros de acopio tecnificados y plantas de procesamiento que permitan al productor añadir valor a su producto. El comunero que llega a vender queso en lugar de leche fresca ya está un escalón más arriba en la cadena productiva; mercados mayoristas organizados harían el resto.

En vivienda, el Estado puede ofrecer bloques multifamiliares de cinco a diez pisos con agua, desagüe y luz garantizados desde el primer día. Planificar y ejecutar la densificación es mucho más barato que dejar que la gente invada cerros y luego intentar dotarlos de servicios. Es más rentable y humano construir un edificio moderno en las afueras de Sicuani con todos los servicios que tender un tubo de agua por veinte kilómetros para tres familias dispersas.

En educación y salud, cada ciudad intermedia debería contar con un instituto técnico de excelencia enfocado en la producción local —minería, agrotecnología, veterinaria— y con un hospital con especialistas de calidad y capacidad de cirugía. Así el poblador ya no tendría que viajar diez horas hasta Lima o Cusco por una operación sencilla o para que su hijo estudie en un instituto técnico.

En conectividad digital, el internet satelital es indispensable. Una ciudad moderna sin internet es un pueblo del siglo XIX. Gestionar el negocio familiar en la altura o trabajar de forma remota requiere conectividad garantizada. Si se logra que estas ciudades sean atractivas, el flujo migratorio desordenado se detendrá: el campesino no abandonará su identidad, se convertirá en un empresario con residencia rural.

Ciudades de altura en los países andinos vecinos

Ninguna de las ciudades de altura de los países andinos vecinos supera los tres mil metros de forma permanente, y cuando lo hacen, no es por motivos de vivienda.[3] Cada país ha desarrollado una relación diferente con sus zonas de alta altitud.

Chile trata sus cumbres como plataformas de recursos. Ha perfeccionado el modelo de los turnos mineros: los trabajadores suben, producen y bajan a ciudades del valle o la costa. Ha convertido el desierto de altura de Atacama en un polo de desarrollo astronómico global, protegiendo legalmente la calidad de sus cielos.

Argentina redescubrió en la última década el valor de la puna del noroeste. Sus antiguas localidades de pastoreo trashumante se han convertido en nodos logísticos. El Estado argentino ha pavimentado las rutas de alta montaña —principalmente la ruta 52— para conectar el lado argentino con los puertos chilenos del Pacífico. Ha visto además en la altitud una fuente de energía solar, implementando paneles masivos que alimentan la red eléctrica nacional: ha convertido el desierto de altura convertido en central eléctrica.[4]

Colombia y Ecuador han dado una orientación conservacionista a sus zonas por encima de los 3,500 metros. Para ellos, los páramos son fábricas de agua: se protegen como zonas de turismo contemplativo y conservación, sin desarrollo urbanístico ni productivo, a fin de garantizar el suministro hídrico de las grandes ciudades que están más abajo, como Bogotá o Quito.

Bolivia es el único país con un manejo similar al peruano. Ha logrado el desarrollo urbano extremo en ciudades como El Alto, a 4,150 metros, que no es un campamento sino una de las ciudades de más rápido crecimiento en Sudamérica, convertida en el pulmón industrial y comercial de ese país.

Resumen comparativo de estrategias en los países andinos

El caso de Colombia merece análisis aparte porque ilustra directamente el mecanismo que el Perú no aplicó. Los países andinos vecinos no carecieron de despojo colonial: lo tuvieron. La diferencia está en cómo sus reformas agrarias —y las políticas de titulación y crédito que las siguieron— gestionaron la tierra y el movimiento de población.

La historia colonial y republicana empujó a las poblaciones indígenas hacia las alturas en el Perú, ¿por qué otros países andinos con el mismo pasado colonial no tienen poblaciones indígenas atrapadas a cuatro mil metros? La respuesta no es que esos países carecieran de despojo: lo tuvieron. La diferencia está en cómo sus reformas agrarias —y las políticas de titulación y crédito que las siguieron— gestionaron la tierra y el movimiento de población.

Si se toma el caso de Colombia se puede ver lo ya expuesto: la tierra es el activo crediticio. El Estado colombiano aplicó desde los años treinta políticas de crédito rural a través del Banco Central Hipotecario y la Caja Agraria, que permitían al campesino con tierra titulada acceder a crédito para vivienda urbana sin necesidad de vender lo que tenía. Las ciudades intermedias colombianas —Manizales, Pereira, Armenia, Pasto— absorbieron la migración campesina precisamente porque existía ese puente financiero entre la parcela rural y la vivienda urbana. El campesino no llegaba a la ciudad como migrante sin nada: llegaba con una tierra que respaldaba su crédito y que conservaba como fuente de ingreso complementario. Aunque Colombia no ha resuelto su problema de distribución del ingreso, sí ha evitado la trampa de la cual Perú todavía no sale: que la población indígena quedara congelada en los pisos más altos por ausencia de instrumentos financieros que reconocieran su tierra como activo.

La lección es que la tierra titulada y revalorizada es el puente entre la comunidad de altura y la ciudad intermedia. Sin ese puente, la reforma agraria produce propietarios atrapados. Con ese puente, produce ciudadanos móviles que pueden elegir dónde vivir sin perder lo que tienen. En el Perú, la Reforma Agraria de 1969 tituló sin revalorizar y abandonó sin conectar. El comunero quedó propietario de una parcela sin valor de mercado, sin crédito disponible y sin ciudad intermedia que lo absorbiera. Eso es exactamente lo que el modelo propone corregir: no fue la geografía lo que condenó al comunero peruano, fue la cadena de omisiones que siguió a la reforma. Subsanarlas ahora es más caro y más difícil que haberlo hecho en 1969, pero la secuencia sigue siendo la misma: primero titular y revalorizar la tierra, después usarla como palanca para acceder a la ciudad.

¿Es aplicable el modelo chino?

China pasó de ser una economía de subsistencia, antes de la era de Deng Xiaoping a partir de 1976, a una de las más prósperas del planeta. Vale examinar sus ejes de transformación para contrastarlos con la realidad peruana.

El primero fue la urbanización masiva y vertical. China no construyó casas dispersas, sino megaciudades de densidad extrema. Llevar agua, luz, internet y salud a un rascacielos donde viven cinco mil personas es exponencialmente más barato que llevar esos mismos servicios a cinco mil personas dispersas en los Andes. El segundo fue la conectividad total: autopistas y trenes de alta velocidad que atraviesan montañas y eliminan el costo de la geografía. El tercero fue la industrialización mediante ciudades intermedias especializadas: no ciudades genéricas, sino unidades especializadas en textiles, tecnología o agricultura procesada, que absorben la mano de obra rural y la convierten rápidamente en mano de obra industrial o de servicios.

Aplicar este modelo de forma literal en el Perú enfrenta tres obstáculos estructurales. Uno, el costo de la ingeniería en los Andes Centrales —con su inestabilidad sísmica y su verticalidad extrema— es muy superior al que enfrentó China. Dos, la geografía andina es más desafiante. Y, tres, el modelo de propiedad de la tierra: en China, el Estado es dueño de toda la tierra y puede reubicar poblaciones enteras para construir una ciudad. En el Perú, la propiedad es privada o comunal, lo que haría ese proceso legalmente inviable bajo la democracia actual.

El punto medio viable —lo más cercano a un modelo chino sin su autoritarismo ni su cuantioso capital— es precisamente las ciudades intermedias: edificios de cinco a diez pisos con todos los servicios en nodos estratégicos de la sierra; carreteras de ingeniería pesada que conecten la sierra con la costa de forma real; y tecnología aplicada al campo, incluyendo drones e invernaderos inteligentes construidos sobre terrazas de alto rendimiento que repliquen la lógica estructural de los andenes mediante tecnología moderna.

El espíritu del modelo chino —concentrar a la población en ciudades eficientes y conectarlas con infraestructura masiva— es exactamente la lógica de desarrollo territorial que se defiende aquí. Lo que no es replicable es el autoritarismo y el capital estatal ilimitado que hicieron esta transformación fuera posible en China. Sin embargo, el Perú tampoco necesita aplicar el autoritarismo para dar el primer paso: las ciudades intermedias son alcanzables con la institucionalidad democrática actual, si existiera voluntad política.

El problema no es técnico. Construir ciudades es factible. El problema es dirigencial e intelectual: se necesita una élite que deje de ver la sierra como un museo y empiece a verla como un polo de desarrollo. La clase dirigencial actual carece de incentivos para sembrar lo que cosechará el presidente del siguiente periodo. Y en los ministerios de Cultura y Desarrollo Social existe una corriente que ve cualquier intento de urbanización como un ataque a la cultura andina —el indigenismo romántico— prefiriendo que el campesino conserve sus tradiciones, aunque eso signifique que siga en la pobreza.

La migración por falta de oportunidades

La migración de jóvenes comuneros ya está ocurriendo, pero de la peor manera: de forma desordenada hacia los cinturones de miseria de las grandes ciudades. Las ciudades intermedias no pueden detener la migración, pero lo que sí pueden es planificarla para que lo inevitable no se convierta en tragedia.

El análisis costo-beneficio desde la perspectiva del joven comunero arroja tres escenarios. La migración desordenada a Lima o las capitales regionales produce ingresos bajos e informales, hacinamiento y pérdida del patrimonio cultural y de la propiedad de la tierra. La ciudad intermedia moderna —con vivienda digna, colegios de calidad y empleo a dos o tres horas de las tierras— ofrece ingresos medios y estables, acceso a servicios y posibilidad de mantener el vínculo con la comunidad de origen. La nueva ruralidad tecnificada —andenes, muros Trombe, Provias Rural, carreteras digitales— puede generar ingresos altos para quien tenga tierras y vocación de agro-emprendedor: producir quinua orgánica, papas nativas gourmet o hierbas medicinales certificadas puede ser más rentable que un empleo asalariado en la ciudad, siempre que exista acceso al mercado.

Toma de decisión para migrar: análisis de rentabilidad comparada

La rentabilidad real no está en elegir una sola opción, sino en poder elegir. Si el Estado no invierte en la nueva ruralidad, la única salida es la migración desesperada. Si invierte solo en la ruralidad, pero no en ciudades intermedias, el comunero se siente atrapado en el pasado. El punto de equilibrio óptimo sería que un joven de Omacha pueda estudiar en un instituto técnico de la ciudad intermedia, gestionar digitalmente su granja en la comunidad de altura y moverse entre ambos mundos por una carretera de Provias Rural eficiente.

La propiedad de la tierra

El eje sobre el que se sostiene todo el modelo es la propiedad de la tierra. Si la población se traslada a una ciudad intermedia, las tierras de origen no deben quedar en el abandono ni ser expropiadas. El comunero debe dejar de ver su parcela como una unidad de subsistencia y empezar a verla como un activo de capital.

Se presentan tres usos posibles. Primero, la producción especializada: liberado del autoconsumo, el comunero puede dedicar su parcela a un solo producto de alto valor, o asociarse con vecinos para alquilar las tierras a cooperativas o empresas con maquinaria adecuada para trabajar andenes de forma eficiente, recibiendo una renta o participación en las utilidades.

Segundo, la parcela como garantía crediticia. Uno de los problemas más profundos del Perú rural es que la tierra no tiene valor comercial porque no está titulada o está fragmentada. El Estado debe completar el catastro y la titulación al cien por ciento. Una parcela a cuatro mil metros, conectada por Provias Rural a una ciudad intermedia, adquiere de pronto un valor real tal que puede usarse como garantía para créditos: para montar un negocio, comprar un departamento en la ciudad o invertir en tecnología agrícola.

Tercero, la gestión ambiental del territorio. Las comunidades de altura son fábricas de agua. El Estado o las empresas de agua pueden pagar a los propietarios por conservar activas las siembras de agua —las amunas— y los bofedales. De esta forma el comunero pasa de ser agricultor de subsistencia a gestor del territorio, recibiendo pagos por servicios ecosistémicos. Es más seguro y rentable ser gestor de la protección del agua que sembrar en una ladera que siempre está en riesgo de erosión.

El riesgo que hay que evitar es el abandono desordenado: el joven se va, el anciano muere y la tierra queda en un limbo legal, invadida o degradada. Para evitarlo se necesita una Ley de Gestión de Tierras Rurales[5] que permita la transferencia de derechos de uso sin que el campesino pierda su patrimonio.

En cuanto a la minería, la distinción jurídica entre suelo y subsuelo ya existe en el Perú: ser dueño de una parcela no hace dueño al propietario de los minerales del subsuelo, estos pertenecen al Estado. Para una minera es mucho más complejo y costoso negociar con una población dispersa y sin títulos claros que con propietarios organizados: la titulación, lejos de debilitar al comunero, le da más fuerza legal.[6] Si además la parcela está tecnificada con andenes o produce cultivos de alto valor, su precio de negociación sube considerablemente. La minería no es el enemigo del modelo de ciudad intermedia: puede ser el motor integrador que financie la infraestructura requerida. El modelo de obras por impuestos no es descartable: las mineras podrían financiar el fortalecimiento de ciudades intermedias y caminos de Provias Rural. Y, el canon, en lugar de perderse en obras inútiles, financiaría el kit de supervivencia para los comuneros de altura.[7]

Cerrando el círculo

Para cerrar el círculo es necesario que el Estado construya y entregue departamentos habitacionales en propiedad. De esta forma la inversión pública dinamizaría el crecimiento de las ciudades intermedias.

Como ya se ha dicho, el comunero ya tiene tierra formalmente trabajada durante generaciones, con valor productivo real en ganadería de camélidos, papa nativa, quinua y fibra de alpaca. Ese activo existe. El problema es que sin título registrado en SUNARP no tiene valor comercial, no sirve como garantía crediticia y no puede usarse como palanca. La titulación completa de las comunidades de altura es el primer paso.

Pero titular sin revalorizar es repetir el error de 1969. La Reforma Agraria entregó títulos sobre tierras que el mercado no reconocía como productivas: sin carretera, sin asistencia técnica y sin acceso a mercados, el título era un papel sin valor económico real. Revalorizar significa dos cosas simultáneas: conectar la parcela al mercado mediante Provias Rural y carreteras digitales, y demostrar que esa tierra produce algo que el mercado quiere comprar. Una parcela a cuatro mil metros conectada por carretera mantenida, con andenes rehabilitados y producción certificada de papa nativa orgánica o fibra de alpaca de calidad, tiene un valor tasable real. Ese valor es el que transforma al comunero de beneficiario de política social en sujeto de crédito.

La revalorización también tiene una dimensión de política de Estado hacia el mercado internacional. La papa nativa peruana tiene más de tres mil variedades registradas, muchas con propiedades nutricionales y gastronómicas que ningún otro país puede replicar. La fibra de baby alpaca es la fibra animal más fina del mundo junto con la de vicuña. La quinua orgánica de altura tiene una prima de precio en mercados europeos y norteamericanos que multiplica varias veces el precio local. Ninguno de esos productos llega con el precio lleno a las manos del comunero hoy, porque el intermediario captura ese margen que la geografía le impiden obtener. Titular la tierra es imprescindible para conectar al comunero y certificar su producción, con ello la brecha de precios se acortará o terminará por cerrarse.

La parcela como garantía: cómo accede el comunero al departamento

Una vez que la parcela está titulada y tiene valor demostrable en el mercado, el comunero deja de ser un beneficiario sin activos y se convierte en un sujeto de crédito con garantía real. Ese es el punto de partida correcto para acceder a la vivienda en la ciudad intermedia: se trata del reconocimiento formal del patrimonio del comunero. La parcela titulada respalda un crédito hipotecario blando con el Estado o con la banca de desarrollo —Agrobanco o el Fondo MiVivienda— para acceder al departamento en la ciudad intermedia. El comunero no entrega ni vende la parcela: la usa como garantía y la conserva íntegramente. La tierra de altura sigue siendo suya para producir, para sus hijos y para su identidad.

El diseño del crédito debe ser compatible con la economía de ciclos estacionales del comunero. Las cuotas mensuales fijas son incompatibles con un ingreso que llega una o dos veces al año, en época de esquila o de cosecha. La modalidad correcta es el crédito a veinte o treinta años con cuotas anuales, cobradas después del ciclo productivo principal, con una tasa subsidiada cercana a cero para los primeros años. La parcela opera como garantía, pero con una cláusula de inembargabilidad: si el comunero entra en mora, el Estado renegocia el plazo, pero no ejecuta la parcela. Embargar la única fuente de producción del deudor destruye su capacidad de pago futura y le quita el activo que lo diferencia de un migrante urbano sin respaldo. El Estado pierde más ejecutando la garantía que renegociando.[8]

Para los comuneros en extrema pobreza que aún no tienen parcela titulada o cuya tierra no ha sido revalorizada, el acceso es diferente pero la lógica es la misma: el Estado adelanta el departamento como un subsidio en especie, y el comunero lo amortiza con trabajo en la construcción del propio edificio —reduciendo el costo unitario mediante núcleos ejecutores comunales— y con cuotas anuales simbólicas una vez que su parcela esté titulada y conectada. En ningún caso el Estado regala sin contraparte: en unos casos la contraparte es la parcela como garantía, en otros es el trabajo en la construcción, en otros es la titulación futura con condición de regularización. Lo que cambia es el orden y el instrumento, no el principio: el comunero llega a la vivienda como propietario con un activo, no como receptor pasivo de asistencia.

¿Tiene el Estado peruano los recursos para financiar este modelo?

La respuesta corta es sí, pero con una precisión importante: el problema del Perú no es fiscal sino de calidad y dirección del gasto. El Estado peruano ya gasta en las comunidades de altura. El presupuesto que se da a los distritos del trapecio andino en programas sociales suma miles de millones de soles anuales. El punto no es que falte dinero, sino que el dinero se gasta indefinidamente en paliativos —cocinas que no calientan, calaminas que se oxidan, bonos que se cobran con un día de viaje— en lugar de gastarse una sola vez en infraestructura permanente que cierre el problema de fondo. Es de remarcar que este hecho ya fue demostrado por China, con escalas mucho mayores, logró que a pesar del coste se reubicaran a diez millones de personas de zonas montañosas inaccesibles hacia ciudades intermedias. Fue caro pero fue un gasto único. El costo por beneficiario de construir un apartamento con servicios en Huancayo, ejecutado una sola vez, es comparable o inferior al costo acumulado de veinte años de programas paliativos en una familia de Omacha que nunca sale de la pobreza. El cemento disperso en cocinas y letrinas que se deterioran es dinero muerto. El cemento concentrado en un edificio con agua, desagüe, internet y acceso a mercado es capital que se valoriza.

El canon minero es el primer instrumento disponible. Las regiones del trapecio andino —Cusco, Puno, Apurímac, Ayacucho— reciben canon de las operaciones mineras y gasíferas en su territorio. Ese canon ha financiado durante décadas obras que no resuelven la pobreza estructural: estadios en capitales de provincia, plazas remodeladas, obras inconclusas. Redirigir una fracción de ese canon hacia la construcción de vivienda multifamiliar en ciudades intermedias y hacia el mantenimiento de Provias Rural no requiere nuevo presupuesto; requiere voluntad política para cambiar la composición del gasto. Un gobierno regional que destina el 30% de su canon a vivienda social en la ciudad intermedia más cercana y otro 20% al mantenimiento de caminos rurales está haciendo exactamente lo que el modelo propone, sin necesitar un sol adicional del tesoro público.

El segundo instrumento es Obras por Impuestos, un mecanismo que el Perú tiene desde 2008 y que está subutilizado precisamente donde más se necesita. Bajo este esquema, una empresa privada —minera, gasífera, bancaria— financia y ejecuta directamente una obra pública y descuenta el costo de su impuesto a la renta. El Estado no desembolsa nada por adelantado: la empresa financia, construye y luego recupera el monto vía crédito tributario. Para las mineras que operan en el trapecio andino este mecanismo tiene además un incentivo de legitimidad social: financiar la ciudad intermedia más cercana a su zona de operaciones reduce el conflicto con las comunidades porque demuestra que la minería genera desarrollo visible y tangible en el valle, no solo extracción en la cima. Una minera que financia el instituto técnico de Sicuani o el centro de acopio cooperativo de Andahuaylas tiene un argumento real frente a la comunidad que desconfía de sus intenciones. Lejos de ser un instrumento para dejarle el campo libre a las mineras, Obras por Impuestos bien diseñado es exactamente lo contrario: hace que el capital extractivo financie la infraestructura que empodera a las comunidades.[9]

El modelo chino aporta una lección adicional sobre financiamiento que va más allá del monto: la importancia de la secuencia y la garantía de empleo. China no trasladó a nadie sin antes garantizar que habría trabajo o capacitación en el destino. Esa condición es lo que impidió que los nuevos asentamientos se convirtieran en pueblos fantasma o en periferias de pobreza urbana. En el contexto peruano, eso significa que la inversión en la ciudad intermedia debe ser anterior o simultánea al traslado, nunca posterior. El instituto técnico, la planta de procesamiento cooperativa y el centro de acopio no son servicios que se construyen para la población que ya llegó: son los imanes que justifican y sostienen el traslado. Financiarlos primero —con canon, con Obras por Impuestos o con crédito del BID— es la condición para que el modelo funcione y no reproduzca el error histórico de titular sin conectar.

Conclusión

Existe una corriente intelectual influyente en los ministerios de Cultura y Desarrollo Social que cree que el poblador andino es feliz en la puna y que cualquier intento de urbanización atenta contra su cultura. Esa visión, bien intencionada, es en la práctica una condena: mantiene a la gente dispersa y en la pobreza con el argumento del respeto identitario.

Planificar el descenso de poblaciones a ciudades intermedias implica tomar decisiones difíciles sobre la propiedad y el uso de la tierra. Es más fácil dejar que la gente viva dispersa y enviarle una cocina mejorada cada cinco años. Aun cuando el Estado sabe que así no se resolverá el problema de fondo, insiste en ello. Al insistir en que la gente se quede a cuatro mil metros sin infraestructura real, se persiste en las mismas soluciones de décadas porque es la ruta de menor resistencia: mantener la pobreza dispersa es políticamente más manejable que crear una población urbana, educada y exigente en ciudades intermedias.

El modelo que este documento propone tiene respuesta para las tres objeciones que históricamente han bloqueado este debate. La primera es fiscal: el Estado no necesita presupuesto adicional, necesita redirigir el que ya gasta mal. El canon minero que financia estadios y plazas remodeladas en capitales de provincia puede financiar vivienda multifamiliar en ciudades intermedias. Obras por Impuestos puede convertir el capital extractivo en infraestructura que empodera a las comunidades en lugar de desplazarlas. La segunda objeción es cultural: proponer ciudades intermedias no es destruir la identidad andina ni entregarles el campo libre a las mineras. Es exactamente lo contrario —es darle al comunero título sobre su tierra, valor de mercado sobre su producción y acceso a defensa jurídica especializada en la ciudad del valle, que son las tres condiciones que hoy le faltan para negociar de igual a igual con cualquier empresa extractiva. La tercera objeción es la secuencia: el modelo no empieza en la ciudad sino en la parcela. Primero titular y revalorizar la tierra de altura, demostrar que produce algo que el mercado quiere comprar, y usar ese activo como garantía para acceder al departamento en la ciudad intermedia. El comunero no llega como beneficiario de asistencia social: llega como propietario con patrimonio propio. Esas tres respuestas ya existen. Lo que no existe todavía es la voluntad política de ejecutarlas.

Falta aún el bloque político e intelectual que lleve estas ideas a la práctica de forma sostenida. Eso explica por qué el planteamiento de ciudades intermedias —técnicamente superior, económicamente eficiente y humanamente necesario— no avanza. Requiere un capital político y una honestidad intelectual que todavía escasean. El gran desafío no es técnico; construir ciudades es factible. El desafío es que exista una élite capaz de dejar de ver la sierra como un museo y empezar a verla como lo que puede ser: el gran polo de desarrollo pendiente del Perú.

Glosario de términos legales y financieros

Canon minero

Porcentaje del impuesto a la renta pagado por las empresas mineras que el Estado transfiere a los gobiernos regionales y locales donde se explotan los recursos. En el trapecio andino, el canon de operaciones como las de Cusco, Puno y Apurímac representa una fuente significativa de inversión pública que históricamente se ha destinado a obras de bajo impacto estructural.

Cooperación reembolsable

Préstamos otorgados por organismos multilaterales —BID, Banco Mundial, CAF— a tasas blandas (1%–3% anual) a plazos de 20 a 30 años. Generan deuda soberana pero financian infraestructura de gran escala. Difieren de la cooperación no reembolsable en que los fondos deben devolverse al organismo prestamista.

Cooperación no reembolsable

Donaciones de agencias internacionales —USAID, GIZ alemana, JICA japonesa, Unión Europea— que no generan deuda. Su limitación estructural es que tienden a financiar proyectos piloto pequeños que no escalan. Son más efectivas cuando financian la fase de diseño y piloto de un modelo que el Estado luego replica con recursos propios.

Fideicomiso de Gestión

Figura jurídica mediante la cual un propietario transfiere la administración de un bien a un tercero (el fiduciario) en beneficio de un tercero o del propio propietario. En el modelo propuesto, el comunero transfiere la gestión de su parcela al Fondo de Gestión de Tierras sin perder la titularidad ni los beneficios económicos derivados de su explotación.

Obras por Impuestos

Mecanismo vigente en el Perú desde 2008 que permite a empresas privadas financiar y ejecutar directamente obras de infraestructura pública, descontando el monto invertido de su impuesto a la renta. El Estado no desembolsa fondos por adelantado. Es especialmente relevante para las mineras del trapecio andino, que pueden financiar ciudades intermedias y caminos rurales en sus zonas de operación.

Servicios ecosistémicos

Beneficios que los ecosistemas proveen a la sociedad: regulación hídrica, captura de carbono, conservación de biodiversidad. En el contexto andino, las comunidades de altura son proveedoras naturales de agua para las ciudades del valle. Los pagos por servicios ecosistémicos permiten compensar económicamente a los propietarios que conservan bofedales, amunas y zonas de recarga hídrica, transformando al comunero de agricultor de subsistencia en gestor del territorio.

SUNARP

Superintendencia Nacional de los Registros Públicos. Entidad del Estado peruano encargada de la inscripción y publicidad de los actos jurídicos relativos a la propiedad inmueble, entre otros. La inscripción de una parcela en SUNARP es el requisito previo para que tenga valor comercial, pueda usarse como garantía crediticia y proteja al propietario frente a invasiones o disputas legales.

Trapecio andino

Concepto geográfico y de política social que designa la zona de mayor concentración de pobreza extrema en la sierra peruana, delimitada aproximadamente por los departamentos de Apurímac, Ayacucho, Huancavelica, Cusco y Puno. Es la región donde se concentran los distritos con más del 90% de pobreza extrema y donde el impacto de las ciudades intermedias sería mayor por volumen de población.

Anexo 1: Ciudades y Centros de Altura en los Países Andinos Vecinos (2026)

Anexo 2:  Propuesta de Ley de Gestión de Tierras Rurales y Movilidad Territorial

OBJETO DE LA LEY: Establecer el marco jurídico para la creación del Fondo de Gestión de Tierras (FGT), instrumento de administración que permite poner en valor predios rurales de altura sin que el propietario pierda su titularidad, conectando el patrimonio rural del comunero con el acceso a vivienda en ciudades intermedias mediante crédito hipotecario blando con garantía inembargable.

TÍTULO I: DEL FONDO DE GESTIÓN DE TIERRAS (FGT)

Artículo 1º.- Creación y Naturaleza. Créase el Fondo de Gestión de Tierras (FGT) como patrimonio autónomo con personería jurídica propia, encargado de administrar —no de poseer— predios rurales situados por encima de los 3,500 msnm cuyos propietarios se acojan voluntariamente al Programa de Movilidad Territorial. El FGT actúa exclusivamente como fiduciario administrador. La titularidad de cada predio permanece inscrita en SUNARP a nombre del propietario comunero en todo momento.

Artículo 2º.- Del Fideicomiso de Administración. Los propietarios de predios rurales podrán suscribir con el FGT un Contrato de Fideicomiso de Administración mediante el cual ceden la gestión productiva de su tierra, no la titularidad. Esta transferencia de gestión no constituye venta, permuta ni despojo; el comunero conserva el título de propiedad inscrito en SUNARP, el derecho de uso, el derecho de herencia y la condición de garante hipotecario de su parcela. A cambio recibe un Certificado de Administración Patrimonial (CAP), documento que acredita su condición de fideicomitente beneficiario, negociable y heredable, pero inembargable por deudas contraídas en la ciudad intermedia.

TÍTULO II: DEL ACCESO A LA VIVIENDA

Artículo 3º.- La Parcela Titulada como Garantía Hipotecaria. La parcela rural inscrita en SUNARP a nombre del comunero constituye la garantía real que respalda el crédito hipotecario blando otorgado por el Estado —a través de Agrobanco o el Fondo MiVivienda— para la adquisición del departamento en la ciudad intermedia. La entrega de vivienda no es donación asistencial ni permuta: es el resultado de un crédito a veinte o treinta años con tasa subsidiada cercana a cero. Las cuotas son anuales y se cobran al término del ciclo productivo principal del comunero —esquila, cosecha o campaña de venta—, no en cuotas mensuales fijas incompatibles con una economía estacional. El título del departamento se entrega al comunero desde el primer día, antes de que inicie el pago.

Artículo 4º.- Cláusula de Inembargabilidad de la Parcela. La parcela rural que opera como garantía hipotecaria es inembargable en todo caso. Si el comunero entra en mora, el Estado renegocia el plazo y la cuota, pero no ejecuta la garantía. Embargar la tierra destruiría la fuente de producción del deudor y su capacidad de pago futura. Esta cláusula es irrenunciable y no puede ser modificada por acuerdo entre las partes.

Artículo 5º.- Renta por Gestión Productiva. El FGT queda facultado para licitar la explotación productiva de las tierras bajo su administración —pastos mejorados, proyectos de energía renovable, bonos de carbono, servicios ecosistémicos hídricos—. El 70% de las utilidades netas generadas se distribuirá directamente a los beneficiarios (comuneros) en forma de renta anual. Adicionalmente, el FGT garantizará una renta mínima equivalente al 30% de una Unidad Impositiva Tributaria mensual durante los primeros cinco años de vigencia del contrato, independientemente de los resultados productivos, para cubrir el período de transición mientras la tierra es puesta en valor.

Artículo 6º.- Comuneros en Extrema Pobreza sin Parcela Titulada. Para comuneros que no disponen de parcela titulada o cuya tierra aún no ha sido revalorizada, el Estado adelanta el departamento mediante subsidio en especie. El comunero lo amortiza mediante trabajo en la construcción del edificio bajo el esquema de núcleos ejecutores comunales, reduciendo el costo unitario, y mediante cuotas anuales simbólicas a partir del momento en que su parcela quede titulada e inscrita en SUNARP. La titulación de la parcela es condición de regularización, no requisito previo al acceso. En ningún caso el Estado entrega vivienda sin contraparte: la contraparte es el trabajo, la titulación futura o la parcela según el caso.

TÍTULO III: PROTECCIÓN CONTRA EL DESPOJO

Artículo 7º.- Derecho de Reversión con Revisión Periódica. El contrato de fideicomiso de administración incluirá revisiones obligatorias cada cinco años. Si al cabo de cinco años el FGT no ha logrado generar renta productiva sobre la tierra administrada, el comunero tiene derecho de reversión parcial o total de la gestión sin penalidad. La reversión total opera automáticamente si el FGT incumple sus obligaciones durante diez años consecutivos. El comunero que decida retornar a la actividad rural en cualquier momento recupera la gestión plena de su parcela; el título nunca salió de su nombre.

Artículo 8º.- Inembargabilidad Total del Patrimonio Rural. Las tierras bajo administración del FGT son inembargables y no pueden ser objeto de prescripción adquisitiva por parte de terceros, protegiendo el patrimonio del comunero frente a invasiones o tráfico de tierras durante su ausencia física. El Certificado de Administración Patrimonial (CAP) tampoco puede ser embargado por deudas contraídas por el comunero en la ciudad intermedia, evitando que acreedores urbanos accedan indirectamente a la tierra a través del certificado.

Artículo 9º.- Ley de Gestión de Tierras Rurales. Para garantizar la continuidad del modelo, se aprobará una Ley de Gestión de Tierras Rurales que regule la transferencia de derechos de uso entre generaciones sin que el patrimonio salga del ámbito familiar o comunal, que establezca el catastro rural obligatorio como condición previa a cualquier contrato de fideicomiso, y que proteja al comunero frente a presiones de empresas mineras o agroindustriales durante el período de ausencia física.

Anexo 3: Defensa pública especializada en derecho minero: cómo funciona y qué falta

El Perú tiene un sistema de defensa pública gratuita administrado por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. En teoría, cualquier ciudadano sin recursos puede acceder a un defensor público. En la práctica, ese sistema tiene tres limitaciones estructurales graves cuando se trata de conflictos entre comunidades y empresas mineras. Primero, los defensores públicos están concentrados en capitales de provincia y departamento, lo que significa que una comunidad a seis horas de la capital provincial accede a ese servicio solo si puede costear el transporte y el tiempo. Segundo, la carga procesal de los defensores públicos está dominada por casos penales —defensa de imputados, violencia familiar, alimentos— y tienen muy poca especialización en derecho minero, ambiental y de comunidades campesinas, que es una rama altamente técnica. Una empresa minera llega a la negociación con un equipo de abogados especializados de Lima con décadas de experiencia en contratos de servidumbre, estudios de impacto ambiental y procedimientos ante el MINEM. El defensor público generalista no tiene las herramientas para equilibrar esa asimetría. Tercero, y más importante: sin título de propiedad registrado, el defensor público no tiene argumento jurídico sólido. Lo primero que hace cualquier empresa minera ante un reclamo comunal es cuestionar la titularidad del territorio. Sin inscripción en SUNARP, el reclamo no tiene sustento registral.

Lo que falta no es solo más defensores públicos sino una unidad especializada en conflictos socioambientales, articulada con la Defensoría del Pueblo y con clínicas jurídicas de las universidades de Cusco, Puno y Ayacucho, que puedan asumir casos de alta complejidad técnica. Esa unidad debería estar físicamente presente en las ciudades intermedias —no en Lima— para que el comunero tenga acceso real sin costo de traslado prohibitivo. La titulación masiva de comunidades es la condición jurídica previa; la defensa pública especializada en la ciudad intermedia es la condición de acceso a justicia. Ambas juntas forman el escudo real frente a la presión de las empresas extractivas. Una sin la otra es insuficiente.

Anexo 4: Cooperación internacional reembolsable y no reembolsable

La cooperación internacional opera bajo dos modalidades con lógicas radicalmente distintas. La cooperación reembolsable —préstamos del BID, Banco Mundial o CAF a tasas blandas de entre 1% y 3% anual a veinte o treinta años— genera deuda soberana, pero financia infraestructura de gran escala. El BID tiene líneas específicas para desarrollo territorial andino y ciudades intermedias que el Perú ha utilizado de forma parcial. El Banco Mundial tiene el Programa de Desarrollo Rural en la Sierra que ha financiado caminos rurales y centros de acopio en varias regiones, pero con proyectos atomizados que no alcanzan la escala necesaria para transformar la estructura territorial. El CAF —banco de desarrollo de América Latina— tiene experiencia directa en financiamiento de ciudades intermedias en Bolivia y Colombia y podría ser el socio financiero preciso para el modelo peruano dado su conocimiento del contexto andino.

La cooperación no reembolsable —donaciones de USAID, GIZ alemana, JICA japonesa, Unión Europea— no genera deuda, pero tiene un problema estructural: tiende a financiar proyectos piloto pequeños, consultorías y estudios que no escalan. Una agencia financia cincuenta cocinas mejoradas en una comunidad de Puno, documenta los resultados, publica un informe y cierra el proyecto. Ese dinero no construyó nada permanente. El problema no es la fuente sino la arquitectura del gasto: la cooperación no reembolsable es más efectiva cuando financia la fase de diseño y piloto de un modelo que el Estado luego escala con recursos propios o con crédito reembolsable. Usarla para financiar directamente la infraestructura es ineficiente porque los montos son insuficientes para la escala requerida. El rol correcto de la cooperación no reembolsable en este modelo es financiar la titulación masiva de comunidades —que es un proceso técnico y jurídico, no de infraestructura— y los estudios de demanda laboral que deben preceder a la construcción de las ciudades intermedias.

Anexo 5: Comparación de costo por beneficiario: paliativos versus infraestructura permanente

El argumento fiscal más poderoso del modelo es la comparación de costo acumulado por beneficiario entre la política actual y la política propuesta. Una familia en Omacha recibe a lo largo de veinte años: cocinas mejoradas que se deterioran y se reponen cada cinco años, calaminas para el techo, bonos de JUNTOS que requieren un día de viaje para cobrarse, atención médica de emergencia que implica traslados costosos a Cusco, y electricidad subsidiada de una red que llega, pero no alcanza para calefacción. El costo unitario de cada uno de esos programas parece bajo, pero sumado durante dos décadas y multiplicado por el número de familias en los distritos con más del 90% de pobreza extrema, el monto es sustancial. Y al cabo de esos veinte años la familia sigue en Omacha, sigue en pobreza extrema y sigue necesitando los mismos programas. Es un gasto recurrente sin salida.

El costo de construcción de un apartamento de 60 m² en un edificio multifamiliar en una ciudad intermedia de la sierra peruana —Sicuani, Andahuaylas, Huamachuco— se estima entre 80,000 y 120,000 soles ejecutado mediante núcleos ejecutores comunales, que reducen costos al eliminar contratistas intermediarios. Ese es un gasto único que genera un activo permanente, valorizable y heredable. Si se compara ese monto con el gasto acumulado en programas paliativos por familia durante quince o veinte años, la diferencia no es abismal: en muchos casos el costo de la infraestructura permanente es comparable o inferior al costo acumulado de los paliativos, con la diferencia fundamental de que uno cierra el problema y el otro lo administra indefinidamente. Esta comparación requiere un estudio de costo-beneficio riguroso por distrito que el MEF aún no ha realizado de forma sistemática, y cuya elaboración debería ser condición previa a cualquier decisión de política a escala.

Referencias

[1] Vargas, J. & Zuloaga, D. (2016). “La red de ciudades del Perú: Una base para el crecimiento y la equidad”. Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Dato original en Webb, R. (2012). “Pobreza y dispersión poblacional”. Informe Final, Proyecto Mediano CIES PM01-2008. Lima: CIES.

[2] Puno es el ejemplo de una ciudad intermedia consolidada que, a pesar de su altura, tiene servicios. El problema no es quien vive en la ciudad de Puno o Juliaca, sino quien vive en una estancia dispersa a 4,500 metros y a cinco horas de Puno. En la selva, el equivalente serían ciudades como Santa María de Nieva en Condorcanqui y Contamana en Loreto.

[3] Ver Anexo 1:  Comparativo de Centros Poblados y Ciudades de los Países Andinos Vecinos.

[4]  En 2026, el auge de los minerales críticos —litio y cobre— está forzando a Chile y Argentina a crear infraestructuras cada vez más permanentes en la altura, acercándose al modelo de asentamiento gestionado que ha caracterizado históricamente al Perú. La permanencia en la altura en Chile y Argentina, en asentamientos como Cauchari-Olaroz o Collahuasi, responde a una planificación económica de alta rentabilidad.

[5] En el Anexo 2 se presenta una propuesta de ley.

[6] Para entender más sobre los derechos legales del comunero se debe tomar nota de las limitaciones legales. Para ello se puede ver Anexo 3.

[7] Además, se tiene la ayuda de la cooperación internacional. Para mayor detalle ver Anexo 4.

[8] Esta propuesta difiere estructuralmente de iniciativas como la reforma a la Ley Indígena 19.253 anunciada por el gobierno de Chile en junio de 2026, que busca integrar las tierras indígenas al mercado financiero ordinario permitiendo hipotecas ejecutables por terceros. El modelo aquí propuesto establece explícitamente una cláusula de inembargabilidad: la parcela opera como garantía ante el Estado o la banca de desarrollo, pero no puede ser rematada ni transferida a agentes privados externos a la comunidad. El objetivo es usar la tierra como palanca de acceso al crédito sin que el comunero pierda su patrimonio. Son lógicas opuestas: una expone el territorio ancestral al mercado; la otra lo protege mientras lo activa económicamente.

[9] Una comparación de lo que se gasta en paliativos y lo que se gasta en infraestructura permanente se puede ver Anexo 5.