Resumen.
El puerto de Chancay, operado por COSCO Shipping, ha sido presentado como el eje de un corredor bioceánico que conectaría el Atlántico brasileño con el Pacífico peruano. Sin embargo, la viabilidad de ese corredor depende de un eslabón faltante: los aproximadamente 200 kilómetros de selva virgen que separan la red vial brasileña de Pucallpa. Perú ocupa una posición geográfica estratégica que, en principio, le otorga poder negociador sobre China y Brasil. El presente artículo argumenta que ese poder negociador está acotado por el propio marco jurídico peruano: el artículo 63 de la Constitución Política y los Tratados de Libre Comercio vigentes prohíben los requisitos de desempeño que permitirían traducir la ventaja geográfica en transferencia tecnológica e industrialización. La conclusión no es pesimista sino propositiva: identificar los márgenes que sí existen dentro del marco actual y, al mismo tiempo, señalar las reformas que serían necesarias para ampliar el poder de negociación peruano.
Palabras clave:
Chancay, tren bioceánico, transferencia tecnológica, artículo 63, requisitos de desempeño, política industrial, Perú-China.
1. Introducción
El puerto de Chancay, inaugurado en 2024 y operado por COSCO Shipping bajo una concesión de 60 años, ha sido presentado por el gobierno chino y por analistas de ambos países como el punto de partida de un corredor bioceánico que transformaría la logística sudamericana. La narrativa es atractiva: la soja de Mato Grosso y otros productos del interior de Brasil podrían llegar al Pacífico por vía terrestre, evitando el largo rodeo por el Atlántico y el Canal de Panamá, y alcanzar los mercados asiáticos en tiempos y costos significativamente menores.
Esa narrativa tiene un problema geográfico concreto. Entre la red vial brasileña — que termina en Cruzeiro do Sul, estado de Acre — y Pucallpa, capital de la región peruana de Ucayali, existe un vacío de aproximadamente 200 kilómetros de selva virgen sin infraestructura vial ni ferroviaria. La distancia en línea recta entre ambas ciudades es de 220 kilómetros; la ruta por carretera existente supera los 3.100 kilómetros, bordeando el altiplano y descendiendo hasta la IIRSA Sur. Mientras ese tramo no se construya, el corredor bioceánico es una promesa cartográfica.
Ese vacío otorga a Perú un monopolio geográfico: nadie puede construir el corredor sin atravesar territorio peruano. En teoría, esa posición debería traducirse en poder negociador — la capacidad de imponer condiciones sobre el diseño de la infraestructura, sobre la distribución de beneficios y, crucialmente, sobre la transferencia de tecnología y la generación de capacidades industriales en territorio nacional.
El presente artículo argumenta que ese poder negociador existe, pero está acotado por el propio andamiaje jurídico que Perú construyó en los años noventa. La pregunta central no es si Perú tiene la palanca geográfica — la tiene — sino si cuenta con los instrumentos legales para usarla. La respuesta, como se desarrollará, es parcialmente negativa: el artículo 63 de la Constitución y las cláusulas de no discriminación presentes en los Tratados de Libre Comercio vigentes — que prohíben precisamente los requisitos de desempeño mediante los cuales un país receptor podría exigir transferencia de tecnología, uso de insumos locales y contratación de personal nacional como condición de operación — limitan de manera significativa las condiciones que el Estado puede imponer a los inversores extranjeros.
2. El eslabón faltante: geografía y dependencia
Para entender el poder negociador de Perú es necesario comprender primero la asimetría de dependencia que genera el vacío infraestructural. China necesita el tramo Cruzeiro do Sul–Pucallpa para que su inversión en Chancay alcance la escala prevista: sin un flujo significativo de carga terrestre brasileña, el puerto opera por debajo de su capacidad proyectada. Brasil necesita ese mismo tramo para reducir sus costos logísticos de exportación: la diferencia entre una ruta de 220 kilómetros y una de 3.100 kilómetros es, en términos de flete y tiempo, sustantiva. Perú, en cambio, es el territorio por el que ese tramo tendría que pasar.
Esta asimetría tiene un correlato en los actores concretos. El primer interlocutor de Perú es Brasil, a través de su cancillería — el Itamaraty — que lleva años promoviendo el proyecto del tren bioceánico como eje de su política de integración sudamericana. El segundo es COSCO Shipping, que como operador de Chancay tiene un interés comercial directo en maximizar el volumen de carga que pasa por el puerto. Ambos actores necesitan algo que solo Perú puede dar: el paso geográfico.
A esa posición geográfica se suma un instrumento legal que Perú ha tendido a subutilizar: el Convenio 169 de la OIT, ratificado por el país, que establece la consulta previa, libre e informada como requisito no negociable antes de cualquier proyecto de infraestructura que afecte territorios de comunidades indígenas. El tramo Cruzeiro do Sul–Pucallpa atravesaría territorios de comunidades nativas de Ucayali. Ningún proyecto puede avanzar sin ese proceso, lo que otorga a Perú un veto jurídico adicional al geográfico.
La posición negociadora que se desprende de este diagnóstico es la siguiente: Perú debería sentarse en la mesa de negociación del tren bioceánico con condiciones explícitas sobre el diseño de la infraestructura — priorizando el ferrocarril de acceso controlado sobre la carretera convencional, para evitar el fenómeno de colonización informal documentado en la Amazonía — y sobre la distribución de beneficios: cofinanciamiento de terminales en Pucallpa, empleo local en operaciones portuarias y transferencia de capacidad logística a operadores nacionales.
3. El marco jurídico como límite estructural
3.1 El artículo 63 de la Constitución
El artículo 63 de la Constitución Política del Perú establece que la inversión nacional y la extranjera están sujetas a las mismas condiciones. Esta disposición, incorporada en la Constitución de 1993 como parte del modelo de apertura económica impulsado en ese período, tiene una consecuencia directa sobre la capacidad negociadora del Estado: le impide ofrecer condiciones diferenciadas o imponer obligaciones específicas a los inversores extranjeros que no apliquen también a los nacionales.
En la práctica, esto significa que Perú no puede establecer, como condición para otorgar derechos de paso o concesiones relacionadas con el tren bioceánico, que COSCO Shipping o cualquier empresa china contrate un porcentaje determinado de trabajadores peruanos, utilice insumos de origen nacional, o transfiera tecnología a contrapartes locales. Hacerlo implicaría dar a los inversores extranjeros un trato distinto — aunque más oneroso — del que recibirían los inversores nacionales, lo que colisiona con el mandato constitucional de igualdad de trato.
3.2 Los requisitos de desempeño en los Tratados de Libre Comercio
El Tratado de Libre Comercio firmado entre Perú y China en 2009 refuerza esa restricción con una cláusula específica. Como ocurre en la mayoría de los acuerdos de inversión de nueva generación, el TLC Perú-China prohíbe los llamados ‘requisitos de desempeño’ (performance requirements): condiciones que el Estado receptor impone al inversor extranjero como contraprestación por el acceso al mercado o por la autorización de un proyecto. Entre esos requisitos prohibidos se encuentran explícitamente la obligación de transferir tecnología, la de contratar proveedores locales por encima de lo que el mercado determinaría, y la de usar insumos de origen nacional en proporciones fijadas por el Estado.
La lógica de esa prohibición, en el contexto de los acuerdos de libre comercio de los años noventa y dos mil, era reducir las barreras a la inversión extranjera directa y dar certeza jurídica a los inversores sobre las condiciones en que operarían. El resultado, sin embargo, es que el Estado receptor renuncia a una parte de su capacidad de negociación: puede atraer inversión, pero no puede imponer condiciones sobre cómo esa inversión interactúa con la economía local.
En el caso específico de Chancay y el tren bioceánico, esto tiene consecuencias concretas. Exigirle a COSCO Shipping que forme ingenieros peruanos en operaciones portuarias, que ensamble componentes ferroviarios en territorio nacional, o que desarrolle software de gestión logística con empresas locales, no es solo políticamente difícil: es legalmente cuestionable bajo el marco del TLC vigente. China podría objetar esas condiciones como requisitos de desempeño prohibidos y recurrir a los mecanismos de solución de controversias del propio tratado.
3.3 La comparación con otros modelos
La restricción descrita no es una anomalía peruana: es el resultado de un modelo de inserción internacional adoptado por varios países latinoamericanos en los años noventa bajo la influencia del denominado Consenso de Washington. Lo que sí constituye una excepción es que otros países que enfrentaron la misma presión para liberalizar – como Brasil, Mexico y Argentina – mantuvieron instrumentos de política industrial que Perú descartó.
Corea del Sur y China — curiosamente, el mismo país que hoy invierte en Chancay — construyeron sus capacidades industriales imponiendo condiciones precisamente del tipo que Perú se ha prohibido a sí mismo: transferencia tecnológica obligatoria como condición de acceso al mercado, contenido local mínimo en contratos de infraestructura, y creación de empresas conjuntas con participación nacional como requisito para operar en sectores estratégicos. Vietnam, más recientemente, ha replicado ese modelo con resultados documentados en su inserción en cadenas globales de valor electrónico.
El economista Ha-Joon Chang ha denominado ‘patear la escalera’ al fenómeno por el cual los países que usaron esos instrumentos para desarrollarse luego presionan a otros para que no los utilicen, invocando principios de libre mercado que ellos mismos no respetaron en sus etapas de industrialización. El caso peruano es un ejemplo de ese patrón: el Estado firmó acuerdos que le impiden replicar los instrumentos que sus propios socios comerciales usaron para llegar a donde están.
4. Los márgenes disponibles dentro del marco actual
El diagnóstico anterior no implica que Perú no tenga opciones. Existen márgenes de acción dentro del marco jurídico vigente que el Estado no ha explotado sistemáticamente.
El primero es el momento de la negociación. Los contratos de concesión, los acuerdos de financiamiento y los convenios de construcción de infraestructura tienen un espacio de negociación previo a la firma que es cualitativamente distinto al que existe una vez firmados. Mientras el tren bioceánico sigue siendo proyecto y no contrato, Perú está en el momento de mayor poder negociador. Las cláusulas de contenido local — si están formuladas como compromisos voluntarios del inversor y no como condiciones impuestas por el Estado — tienen mayor espacio de maniobra bajo el TLC que los requisitos de desempeño unilaterales.
El segundo margen son las Zonas Económicas Especiales. La legislación peruana permite establecer ZEE con regímenes diferenciados. Una ZEE en las inmediaciones de Chancay o en Pucallpa podría ofrecer incentivos que atraigan inversión industrial — plantas de procesamiento, ensamblaje, centros de distribución — sin imponer condiciones prohibidas. El resultado sería indirecto: la proximidad al puerto y al futuro corredor generaría la industrialización que la condición directa no puede exigir.
El tercer margen es el instrumental jurídico internacional disponible, que va más allá del Convenio 169 de la OIT. Este último establece la consulta previa, libre e informada como requisito no negociable antes de cualquier proyecto que afecte territorios de comunidades indígenas — y el tramo Cruzeiro do Sul–Pucallpa atravesaría territorios de comunidades nativas de Ucayali. Pero a ese instrumento se suman otros igualmente vinculantes: la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, ratificada por Perú, que refuerza las obligaciones de consulta y consentimiento; los mecanismos de evaluación de impacto ambiental obligatorios bajo la legislación peruana y los estándares del Banco Interamericano de Desarrollo; y las propias cláusulas de sostenibilidad ambiental incluidas en el TLC Perú-China, que no están sujetas a las restricciones de requisitos de desempeño. Ninguno de estos instrumentos puede ser objetado por China como requisito de desempeño prohibido. Bien coordinados, constituyen un sistema de condiciones que el Estado puede hacer valer sin violar el marco jurídico vigente.
El cuarto margen, más estructural, es la negociación bilateral directa con Brasil. A diferencia de la relación con China, encuadrada en un TLC con cláusulas de no discriminación, la negociación con Brasil sobre el tramo Cruzeiro do Sul–Pucallpa tiene más espacio para acuerdos de cooperación técnica e industrial. La fórmula «carga por infraestructura» merece desarrollo explícito: Perú garantiza el corredor territorial y agiliza los procesos de aprobación en su lado de la frontera; Brasil cofinancia los terminales intermodales en Pucallpa, la conectividad vial entre Pucallpa y el corredor, y la capacitación de operadores logísticos peruanos. Esta estructura puede articularse como un acuerdo de cooperación intergubernamental — similar a los que Brasil ha firmado en el marco de la IIRSA — con condiciones que un TLC de inversión no contemplaría porque no involucra inversión privada extranjera directa sino cooperación entre Estados.
El quinto margen es el que ofrece el propio diseño por fases del puerto de Chancay. La concesión actual de COSCO Shipping cubre la fase 1 del proyecto — cuatro muelles con capacidad inicial de un millón de contenedores anuales. Las fases 2, 3 y 4 — que ampliarían la capacidad hasta quince muelles y requerirían nuevas infraestructuras de valor añadido, zonas logísticas y conectividad ferroviaria — no están aún contratadas. Cada fase requiere nuevas autorizaciones del Estado peruano y nuevas negociaciones sobre condiciones de operación. Cada una es una oportunidad de incorporar compromisos que la fase 1 no tuvo: participación de operadores logísticos nacionales, desarrollo de capacidades de mantenimiento en territorio peruano, formación de ingenieros especializados en operaciones portuarias. Lo que no se negoció en 2024 puede negociarse en 2026, en 2028 o en 2032. La ventana no se ha cerrado — apenas se ha abierto.
5. Lo que requeriría reforma
Si Perú quisiera ir más allá de los márgenes descritos y recuperar instrumentos plenos de política industrial, necesitaría reformas en dos niveles interconectados.
El primero es constitucional. Una reforma del artículo 63 que permita al Estado establecer regímenes diferenciados para sectores o proyectos de interés estratégico — sin eliminar el principio de igualdad de trato en el caso general — abriría la posibilidad de imponer condiciones de contenido local o transferencia tecnológica en concesiones de infraestructura de escala nacional. Esa reforma no requeriría abandonar el modelo de apertura: requeriría establecer excepciones acotadas para sectores definidos por ley como estratégicos, con criterios claros, mecanismos de verificación y plazos de vigencia. Países como Colombia y México han introducido cláusulas similares sin abandonar sus compromisos de apertura comercial.
Lo crucial es que una reforma del artículo 63 no sería solo una medida interna. Tendría efectos directos sobre la capacidad de Perú para renegociar sus TLCs vigentes. Si la prohibición de requisitos de desempeño en el TLC Perú-China fue diseñada para ser coherente con el marco constitucional de 1993, una modificación de ese marco abre la posibilidad de invocar la cláusula de revisión — presente en la mayoría de los acuerdos de libre comercio — para actualizar las condiciones del tratado. No es una renegociación unilateral: es una actualización bilateral fundada en un cambio del ordenamiento jurídico interno, que ambas partes pueden abordar en los mecanismos de revisión periódica que el propio TLC prevé.
El segundo nivel es precisamente esa actualización del TLC con China. Los acuerdos de libre comercio de nueva generación — incluidos algunos firmados por la propia China en la última década, como el RCEP (Asociación Económica Integral Regional, el mayor bloque comercial del mundo por volumen de PIB, que agrupa a quince países de Asia-Pacífico) o el TLC China-Ecuador de 2023 — han incorporado cláusulas de flexibilidad que permiten a los países en desarrollo mantener ciertos instrumentos de política industrial.
Esta actualización no es contraria a los intereses chinos en Perú si se presenta correctamente. China tiene interés en que Chancay opere con eficiencia y estabilidad política durante los 60 años de la concesión. Un Perú con capacidades logísticas e industriales propias es un socio más estable que un enclave dependiente — y China lo sabe porque es exactamente el modelo que aplicó a sus propios socios cuando era el país receptor de inversión extranjera. El argumento de negociación no es confrontacional: es la invitación a replicar en Perú el modelo que China aplicó con éxito a su propia industrialización.
Ambas reformas son políticamente costosas. La reforma constitucional requiere mayorías calificadas en un Congreso fragmentado. La actualización del TLC requiere voluntad política de ambas partes y tiempo. Ninguna es imposible, pero ninguna es inminente. Lo que sí es inminente es la negociación de las fases 2, 3 y 4 de Chancay — y esa negociación no puede esperar a que las reformas estructurales estén completas. El Estado peruano necesita usar hoy los márgenes que tiene, mientras construye las condiciones para ampliarlos mañana.
6. Conclusión
Perú tiene una ventaja geográfica real en la negociación del tren bioceánico y del corredor Chancay–Brasil. Esa ventaja le otorga, en principio, poder de veto sobre un proyecto que ni China ni Brasil pueden completar sin su territorio. El diagnóstico geopolítico es sólido: la asimetría de dependencia favorece a Perú.
Sin embargo, convertir esa ventaja geográfica en desarrollo industrial — en transferencia de tecnología, en industrialización, en capacidades nacionales — requiere instrumentos jurídicos que el Estado peruano en parte no tiene, porque se los prohibió a sí mismo al firmar la Constitución de 1993 y el TLC con China en 2009. El artículo 63 y las cláusulas de no discriminación y prohibición de requisitos de desempeño acotan el margen de acción de manera concreta.
Lo que Perú puede hacer dentro del marco actual no es insignificante: la negociación temprana, las Zonas Económicas Especiales, la consulta previa y la cooperación bilateral con Brasil son instrumentos disponibles que no han sido utilizados de manera sistemática. Pero si el objetivo es traducir la posición geográfica en una base industrial sostenible — y no solo en peaje por el paso de mercancías ajenas — el debate sobre qué instrumentos de política industrial recuperar, y a qué costo político, es inevitable.
La pregunta de fondo es si Perú quiere ser enclave o motor. Esa es, en última instancia, una decisión política. La geografía ya hizo su parte.
Referencias
Chang, Ha-Joon (2002). Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective. Anthem Press.
Constitución Política del Perú (1993). Artículo 63. Congreso de la República del Perú.
Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales (1989). Ratificado por Perú en 1994.
Ministerio de Comercio Exterior y Turismo del Perú — MINCETUR (2009). Tratado de Libre Comercio Perú–China. Lima.
Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana — IIRSA (2011). Cartera de proyectos del Eje Amazonas. COSIPLAN.
