RESUMEN
En buena parte de las concesiones viales en Latinoamérica, los contratos establecen niveles de servicio asociados al cumplimiento de condiciones sobre la infraestructura concesionada. La lógica contractual es clara: el concesionario debe mantener la vía dentro de parámetros exigibles; si no lo hace, se activan observaciones, plazos perentorios de corrección y penalidades.
Documentos contractuales de Perú, Colombia y Chile muestran una arquitectura común basada en niveles de servicio, indicadores, valores de aceptación, procedimientos de evaluación, supervisión, comunicaciones, correcciones y consecuencias frente al incumplimiento. Este modelo ordena obligaciones, reduce discrecionalidad y permite controlar el desempeño contractual. Sin embargo, aplicado de manera aislada, puede inducir una gestión orientada solamente al cumplimiento.
La tesis de este artículo es que las concesiones viales no deberían limitarse a una gestión orientada únicamente al cumplimiento contractual, sino complementarse con una gestión para la preservación esencial de los activos. El sistema de cumplimiento verifica obligaciones; la gestión para la preservación permite conocer el estado integral de los activos, anticipar deterioros, priorizar intervenciones y sostener el valor de la infraestructura en el tiempo. Ambas funciones deben coexistir.
La lógica contractual de las concesiones viales
En muchas concesiones viales de Latinoamérica, los “niveles de servicio” están referidos al cumplimiento de condiciones exigibles sobre los activos concesionados. Estas condiciones suelen asociarse a deterioros físicos u operativos: daños en la calzada, drenaje, señalización, estructuras, seguridad vial o atención de eventos.
La lógica contractual es comprensible. El concedente necesita parámetros verificables; el concesionario, reglas claras; el supervisor, interventor o inspector, criterios objetivos para fiscalizar; y el regulador, una base auditable para sustentar decisiones. En la región, los documentos contractuales revisados, correspondientes a Chile, Perú y Colombia, muestran una estructura semejante: anexos o apéndices técnicos que definen indicadores, métodos de medición, valores de aceptación, plazos de corrección, obligaciones de conservación y consecuencias frente al incumplimiento [1], [2], [3], [4], [5].
Por ello, estos contratos suelen organizarse alrededor de mediciones, inspecciones, reportes, notificaciones, correcciones y penalidades. El problema no está en que existan niveles de servicio para control; sin ellos, el contrato quedaría expuesto a interpretaciones subjetivas. El problema aparece cuando se cree que cumplir esas condiciones mínimas, o máximas, agota el concepto de gestión vial. Una cosa es verificar si los activos viales cumplen en determinado momento con parámetros contractuales; otra, complementaria, es definir qué debe hacerse para que conserven su función, valor y capacidad de servicio en el tiempo.
Cumplimiento contractual y preservación del activo
Los contratos basados en niveles de servicio tienden a propiciar una gestión orientada al cumplimiento, lo que podría denominarse una gestión por mínimos. El concesionario organiza su actuación únicamente para mantenerse dentro de los umbrales exigibles, corregir observaciones, evitar penalidades y demostrar que ha cumplido. Esta lógica recoge una práctica tradicional de conservación vial basada en inspecciones, umbrales admisibles, deterioros visibles y actividades de mantenimiento; en las concesiones adquiere una forma contractual más rígida.
En realidad, se trata de un modelo de administración definido en función de las obligaciones específicas establecidas en los documentos contractuales. Como tal, cumple sus propios fines: ordenar responsabilidades, establecer parámetros verificables, permitir la fiscalización, reducir la discrecionalidad y dar previsibilidad a las partes. Sin embargo, esos procedimientos no configuran, por sí mismos, un sistema de gestión integral de activos, entre otras razones porque esa exigencia no suele estar incorporada de manera expresa en dichos documentos.
Desde el punto de vista del concesionario, esta lógica puede ser legítima: su prioridad contractual inmediata es cumplir, reducir riesgos, controlar costos y proteger la rentabilidad del negocio. Para el supervisor, también es razonable: su tarea principal es verificar el cumplimiento. Sin embargo, desde la sostenibilidad del negocio de la concesión y, especialmente, desde la perspectiva del concedente, esta lógica puede resultar insuficiente si no se complementa con una evaluación multidimensional del estado de la infraestructura.
Para ejemplificar, un pavimento puede cumplir parámetros funcionales o superficiales y, al mismo tiempo, acumular deterioros estructurales. Una vía puede mantenerse dentro del umbral contractual y requerir una intervención preventiva. Una estructura puede no generar incumplimiento inmediato y, sin embargo, entrar en una trayectoria de deterioro de alto costo futuro. La gestión para el cumplimiento responde qué hacer para no incumplir; la gestión para la preservación responde qué hacer para conservar el activo como activo en el tiempo. Son objetivos diferentes, pero necesarios y complementarios.
El giro hacia la gestión de activos viales
Organismos técnicos y multilaterales han reforzado la importancia de la gestión de activos viales como enfoque para preservar infraestructura y mejorar decisiones. PIARC sostiene que la infraestructura vial representa un activo público clave y que los métodos tradicionales de gestión deben evolucionar frente a los requerimientos del siglo XXI [6]. El Banco Mundial ha destacado que las carreteras contribuyen al desarrollo económico y social, mientras que las vías mal mantenidas restringen movilidad, elevan costos de operación, incrementan accidentes y agravan el aislamiento y la pobreza rural [7].
Los contratos basados en desempeño ayudan a entender el origen de la lógica que heredan los actuales contratos de concesión vial. Frente al mantenimiento tradicional, centrado en pagar actividades ejecutadas, introdujeron una ruptura importante: evaluar la vía por resultados observables, mediante estándares, mediciones y consecuencias contractuales. Zietlow explicó este enfoque en el contexto de la experiencia latinoamericana y de países de la OCDE, destacando que el contratista asume la responsabilidad de mantener determinados niveles o condiciones del activo [8]. Más recientemente, el Banco Mundial ha resaltado que este tipo de esquema puede mejorar la previsibilidad presupuestal, la consistencia de resultados, la atención de emergencias, la transferencia de riesgos y la eficiencia de la administración contractual [9]. Pero aquí está el límite: esa lógica sigue siendo contractual. Define qué condición debe verificarse, no necesariamente cómo decidir la intervención más conveniente. Ese salto —del estándar medido a la decisión técnica— es precisamente el espacio de la gestión de activos.
En Latinoamérica, una parte de las redes permanece bajo administración directa del Estado y otra se encarga a terceros mediante concesiones viales, APP, contratos por estándares de desempeño, contratos CREMA u otros esquemas delegados. Aunque estas modalidades difieren en riesgos, pago, plazo y obligaciones, todas introducen reglas que condicionan la administración de la infraestructura. Que una red esté concesionada no elimina la necesidad de preservar el activo; y que el concesionario cumpla niveles de servicio no garantiza, por sí solo, una gestión integral de largo plazo.
Por qué gestionar más allá del cumplimiento
Aunque el concesionario tenga una obligación contractual centrada en niveles de servicio, le conviene adoptar también un sistema de gestión de activos. Quizás esto no sea evidente a primera vista, pero la razón es simple: por conveniencia técnica, económica y empresarial. Este sistema permite conocer mejor el estado real de la infraestructura, anticipar deterioros antes de que se conviertan en incumplimientos, priorizar intervenciones, evitar gastos tardíos, justificar programas de conservación y reducir controversias. Esta lógica es coherente con el enfoque de ciclo de vida y toma de decisiones de la gestión moderna de activos viales [6].
Para el concedente, el asunto no es meramente técnico, sino estratégico, fiscal e institucional. No basta verificar indicadores; infraestructura debe evaluarse si la concesionada preserva su valor patrimonial, su capacidad de servicio y su contribución a la conectividad, la productividad y la integración territorial. Por eso, el cumplimiento formal debe complementarse con evidencia de una estrategia técnica de preservación del activo.
En un artículo previo sobre el ser y permanecer de la infraestructura, se planteó que la gestión de activos no consiste solo en conservar la materialidad de una obra, sino en asegurar que continúe cumpliendo la función que le confiere valor como activo [10]. Esta idea tiene consecuencias directas para las concesiones: no basta con demostrar cumplimiento formal; también debe demostrarse cómo se decide, cómo se prioriza, cómo se anticipan deterioros y cómo se preserva el activo, equilibrando sostenibilidad del negocio, calidad del servicio al usuario e interés público.
Evaluación multidimensional y decisión
Para que la gestión de activos sea algo más que una formulación declarativa, se requiere conocer el estado de activos a partir de sus dimensiones fundamentales. No basta mirar una sola variable ni acumular información que no aporte a la interpretación. Una vía, un puente, una obra de drenaje o un elemento de seguridad vial manifiestan su deterioro en distintos niveles: funcionales, físicos o superficiales, y estructurales o resistentes.
En el caso de los pavimentos, por tratarse de uno de los activos viales más expuestos y observables, la distinción es clara: la condición funcional expresa la calidad del servicio; la condición superficial muestra los deterioros visibles; y la condición estructural evalúa la capacidad del pavimento para soportar el tránsito. Ninguna de estas dimensiones, por sí sola, basta para explicar el estado integral del activo. Una lógica semejante puede aplicarse a cualquier otro tipo de activo vial; de ahí la universalidad de estas dimensiones.
Si el estado del activo debe leerse a partir de dimensiones funcionales, superficiales y estructurales, entonces el problema ya no es solo medir, sino sintetizar esa información para decidir. El método SEFACE aporta precisamente en ese punto: integra la condición funcional, superficial y estructural en un indicador global de tres dígitos, capaz de expresar la condición integral del activo y servir de base para una matriz de decisión [11]. Su valor no está en reemplazar el contrato ni los sistemas de verificación, sino en complementarlos: permite pasar del dato de verificación al estado, del estado a la interpretación y de la interpretación a la decisión de intervención.
Objetivo final: preservar el activo
El futuro de las concesiones viales en Latinoamérica no debería plantearse como una elección excluyente entre gestión para cumplimiento y gestión para preservación. Ambas son necesarias. El sistema de cumplimiento contractual verifica condiciones pactadas; el sistema de gestión de activos conoce el estado integral y anticipa necesidades; el modelo de decisión traduce ese estado en intervenciones; la ingeniería de detalle convierte esas recomendaciones en soluciones; y la programación las transforma en acciones ejecutables.
Esta arquitectura beneficia a todos: al concedente, porque protege mejor el valor del activo público; al concesionario, porque anticipa riesgos, optimiza costos y sostiene el cumplimiento; al supervisor, porque distingue cumplimiento formal de gestión eficiente; a los organismos multilaterales, porque fortalece la sostenibilidad de los proyectos; a los proveedores tecnológicos, porque abre espacio para sistemas orientados a decisiones y no solo a reportes; y a los usuarios, porque reciben infraestructura más segura, confiable y previsible.
Las concesiones viales han permitido ordenar obligaciones, transferir responsabilidades y crear mecanismos de control contractual. Ese avance no debe desestimarse. Pero cuando una red se administra solo para cumplir parámetros exigibles, puede protegerse el contrato, no necesariamente el activo. Los próximos contratos deberían recoger esta evolución: no limitarse a preguntar si la vía cumple, sino exigir que se demuestre cómo se preserva. El objetivo superior es que la infraestructura permanezca como activo y siga cumpliendo la función económica y social que justifica su existencia.
