Las APP en Perú: Cuando el modelo sirve al contratista y no al país

I. Qué es una APP y qué debería ser

Una Asociación Público Privada es, en teoría, un mecanismo elegante: el Estado cede una concesión — una carretera, un puerto, una línea de metro — y el privado aporta capital, tecnología y gestión. El riesgo se distribuye según quién puede administrarlo mejor. El usuario o el Estado paga una tarifa; el concesionario recupera su inversión y obtiene una ganancia razonable; la infraestructura se construye sin que el presupuesto público cargue con todo el costo por adelantado. En el papel, es una herramienta poderosa para un país como Perú, que tiene geografía valiosa, recursos abundantes y necesidades de infraestructura enormes pero capacidad de ejecución estatal limitada.

En la práctica peruana, ese principio se distorsionó: en lugar de transferir el riesgo al privado, se lo cargó al contribuyente. No porque el modelo APP sea intrínsecamente defectuoso, sino porque Perú lo aplicó con tres fallas estructurales que se repiten en casi todos los casos documentados. Primera: el Estado adjudicó concesiones con estudios de ingeniería incompletos, abriendo la puerta a adendas que inflaron los costos después de la firma. Segunda: el mecanismo de arbitraje fue capturado por los propios concesionarios, convirtiéndose en un sifón adicional de recursos públicos. Tercera, y más profunda: el diseño financiero no se estructuró sobre la rentabilidad intrínseca del activo concesionado, sino sobre garantías del Estado al concesionario, transfiriendo el riesgo al contribuyente en sentido contrario al propósito original del instrumento.

II. Odebrecht: la APP como mecanismo de extracción

Entre 1998 y 2015, la constructora brasileña Odebrecht ejecutó más de veinte proyectos de infraestructura en Perú por un valor superior a los 16,940 millones de dólares. En ese período perfeccionó un método de tres fases: obtener la concesión mediante sobornos a funcionarios; generar controversias artificiales durante la ejecución para demandar sobrecostos; y resolver esas controversias a través de árbitros igualmente comprados. La empresa tenía un equipo técnico de abogados e ingenieros cuya función exclusiva era fabricar demandas arbitrales rentables.

Las cifras documentadas por IDL-Reporteros y la Fiscalía permiten reconstruir la escala del daño. En 42 procesos arbitrales entre 2003 y 2016, el Estado peruano perdió 35 y no ganó ni un dólar.

El mecanismo técnico: proyectos defectuosos por diseño

El aspecto más revelador del caso no es la corrupción arbitral sino lo que la precedió. IDL-Reporteros documentó que en el 85 por ciento de los arbitrajes que Odebrecht ganó por deficiencias en las bases, fue la propia empresa la responsable de elaborar el expediente técnico o proyecto de ingeniería de detalle sobre el que luego demandó al Estado. Es decir: Odebrecht diseñaba los planos con deficiencias deliberadas, el Estado firmaba haciéndose responsable de esos planos, y luego la empresa demandaba por esas mismas fallas. Solo por ese mecanismo, cobró más de 114 millones de dólares adicionales.

Las carreteras interoceánicas IIRSA Sur tramos 2 y 3, adjudicadas en 2005 durante el gobierno de Toledo, son el caso emblema: IIRSA Sur tramo 2 terminó costando 149 por ciento más que el precio contratado — de 263 a 654 millones de dólares. IIRSA Sur tramo 3 registró un sobrecosto de 74 por ciento e IIRSA Norte de 98 por ciento. En conjunto, los sobrecostos de Odebrecht en Perú superaron los 4,600 millones de soles. Y el balance final del sistema arbitral lo resume todo: entre 2003 y 2016, Odebrecht extrajo 254 millones de dólares adicionales a través de laudos. Su inversión en sobornos a árbitros fue de aproximadamente cinco millones de dólares. Una rentabilidad de cincuenta a uno sobre la corrupción arbitral.

El Gasoducto Sur Peruano: cuando el Estado deshace mal sus propios errores

El Gasoducto Sur Peruano fue concesionado en 2014 a un consorcio conformado por Odebrecht (75 por ciento) y Enagás, la empresa española de infraestructura gasística (25 por ciento), por un valor superior a los 7,000 millones de dólares. El proyecto tenía como objetivo llevar gas natural desde Camisea hacia las regiones del sur — Apurímac, Arequipa, Moquegua, Puno y Tacna — que habían quedado excluidas del gasoducto original que desde 2004 abastece la costa central. En 2017, el Estado rescindió unilateralmente la concesión sin seguir los procedimientos contractuales establecidos para casos de incumplimiento. Enagás, socio minoritario del consorcio, inició un arbitraje ante el CIADI —Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones— reclamando compensación por la rescisión irregular. El caso ilustra una variante crítica del fallo del modelo: cuando el Estado rescinde mal un contrato — sin seguir los procedimientos establecidos — genera nuevas obligaciones financieras que pueden ser más costosas que el problema original que intentaba resolver.

III. Línea 2 del Metro: cuando el Estado se sabotea a sí mismo

La Línea 2 del Metro de Lima es un caso distinto al de Odebrecht, y en cierto sentido más revelador: aquí el problema principal no es la corrupción del concesionario sino la incapacidad del propio Estado para cumplir sus obligaciones contractuales como concedente. El resultado es igualmente dañino, pero la causa apunta a una falla institucional diferente.

El contrato fue firmado en abril de 2014 durante el gobierno de Humala, con una inversión de 5,659 millones de dólares y promesa de entrega para 2020. Hoy, doce años después, la obra avanza hacia una conclusión proyectada para 2028. La inversión ejecutada asciende a 4,530 millones de dólares con múltiples adendas y renegociaciones de cronograma.

El factor determinante de los retrasos, documentado por OSITRAN y confirmado en un laudo arbitral, es el Estado mismo. Las áreas de concesión — los terrenos que el Estado debe entregar al concesionario para construir las estaciones — fueron entregadas fuera de plazo, en desorden y con interferencias no resueltas. Seis años después de la adjudicación, cuarenta terrenos aún no habían sido entregados. La tuneladora avanzaba menos de dos kilómetros por año no por falta de capacidad técnica de la empresa, sino porque las estaciones donde debía descansar no estaban disponibles. La disputa derivó en un arbitraje ante el CIADI donde cada parte reclama a la otra aproximadamente 700 millones de dólares.

IV. Rutas de Lima: el peaje como renta cautiva

Las concesiones viales urbanas de Lima ilustran una tercera variante del fallo: proyectos donde el concesionario obtiene una posición de renta cautiva sobre el usuario, sin que el regulador pueda intervenir eficazmente, y donde cualquier controversia termina costando más al contribuyente que la propia concesión.

Odebrecht obtuvo en 2013 la concesión de la Panamericana Norte, la Panamericana Sur y la carretera Ramiro Prialé — proyecto conocido como Vías Nuevas de Lima —, transferida tras el escándalo a Brookfield Infrastructure.

Rutas de Lima, la empresa concesionaria, fue adquirida por Brookfield Infrastructure — fondo canadiense — tras el escándalo Odebrecht. Brookfield ha resistido la supervisión de INVERMET — el organismo municipal competente — argumentando que las tarifas están fijadas contractualmente y no sujetas a regulación. El resultado es que los usuarios de Lima pagan peajes en vías urbanas cuyos montos no pueden fiscalizarse con eficacia, con un arbitraje ante el CIADI en curso donde Brookfield reclama compensación por la intervención regulatoria.

V. Chancay: el nuevo modelo de opacidad regulatoria

El Puerto de Chancay representa la variante más reciente del problema regulatorio. COSCO Shipping, la empresa estatal china que invirtió más de 3,000 millones de dólares en el megapuerto, ha sostenido desde el inicio de las operaciones en 2024 que el puerto no está sujeto a la supervisión tarifaria de OSITRAN. El argumento es que Chancay no es una concesión pública — donde el Estado cede un activo propio — sino una inversión privada total sobre terrenos adquiridos por la empresa. Por tanto, las tarifas portuarias serían una decisión comercial privada, no una tarifa regulada.

La distinción es jurídicamente discutible y políticamente grave. Un puerto que opera en territorio peruano, usa el litoral y la infraestructura pública, y afecta directamente los costos de exportación de los productores peruanos, no puede ser tratado como un negocio privado ajeno al interés público. Si la posición de COSCO prospera, Perú habrá permitido la instalación de la infraestructura portuaria más importante de su historia sin ningún instrumento de supervisión sobre las tarifas que determinan la competitividad de sus exportaciones.

VI. El Club del Dragón: Odebrecht con cabeza china

El escándalo Odebrecht no dejó un vacío en el mercado de obras públicas peruanas. Lo llenó otro actor con el mismo método y mayor protección diplomática. Tras la desarticulación del Club de la Construcción brasileño como consecuencia de las investigaciones del Equipo Especial Lava Jato, las constructoras chinas comenzaron a ganar con creciente frecuencia los contratos de infraestructura vial del MTC. No lo hicieron en un mercado limpio: replicaron el patrón de captura política, sobornos a funcionarios y contratos direccionados que había caracterizado al cartel brasileño.

Una comisión parlamentaria identificó a trece empresas chinas — entre ellas China Railway Tunnel Group, China Railway N° 10 Engineering Group y China Gezhouba Group Company — como parte de una trama de corrupción enquistada en el MTC, a la que los investigadores denominaron el “Club del Dragón”. El documento de 610 páginas, fechado en marzo de 2024, describe un mecanismo prácticamente idéntico al del Club de la Construcción: sobornos a funcionarios de Provías Nacional y Provías Descentralizado a cambio de la adjudicación de contratos millonarios. El operador central, conocido como “el tío Johnny”, era el intermediario entre las constructoras chinas y los funcionarios corruptos.

La dimensión del fenómeno es significativa. Entre 2018 y 2024, solo China Railway N° 10 obtuvo contratos por 2,961 millones de soles. Un colaborador eficaz declaró que durante el gobierno de Vizcarra se modificó el reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado para favorecer a estas empresas, con sobornos pactados en el 3.5 por ciento del valor de cada obra. La modificación — el Decreto Supremo 344-2018-EF — fue firmada por el propio Vizcarra a fines de 2018. Consultado por una comisión del Congreso, el expresidente declaró que desconocía el cambio. Él lo había firmado.

El caso tiene una dimensión adicional que lo distingue del patrón Odebrecht y lo hace más grave en términos estratégicos: las empresas implicadas no son privadas sino estatales chinas. China Railway Tunnel Group, China Railway N° 10 y China Gezhouba son subsidiarias del Estado chino. Eso significa que los sobornos pagados a funcionarios peruanos no fueron iniciativa de empresarios privados buscando ganancias, sino una práctica tolerada — o al menos no impedida — por corporaciones que responden, en última instancia, al gobierno de Beijing. El mismo gobierno que opera Chancay, que negocia el tren biocánico y que se presenta como socio estratégico de Perú en infraestructura. Esa contradicción no es un detalle: es el centro del problema de confianza que Perú debe resolver antes de profundizar cualquier asociación con China en infraestructura pública.

El epílogo del caso ilustra la profundidad del problema institucional. El informe de la comisión investigadora — 610 páginas documentando la trama — nunca fue aprobado por el Pleno del Congreso, lo que impidió que fuera remitido al Ministerio Público para investigación formal. Y durante el gobierno de José Jerí — quien había firmado ese informe como vicepresidente de la comisión — las mismas empresas señaladas como integrantes del Club del Dragón firmaron tres contratos adicionales con el MTC por 1,400 millones de soles. Dos de ellos fueron suscritos por representantes legales identificados en el propio informe como parte de la red.

VII. Los casos en perspectiva comparada

VIII. El diagnóstico y lo que debe cambiar

Falla 1: Proyectos mal formulados desde el origen

Perú adjudica concesiones con estudios de prefactibilidad, no de ingeniería de detalle. Eso significa que el precio de adjudicación no refleja el costo real del proyecto y que las adendas son prácticamente inevitables. El costo de elaborar un estudio de ingeniería de detalle completo antes de la licitación es marginal comparado con el costo acumulado de las adendas que ese estudio evitaría. Un árbitro consultado por IDL-Reporteros lo señaló con precisión: la mayor pérdida del Estado en los arbitrajes de Odebrecht se debió a la mala formulación técnica de los proyectos, no solo a la corrupción arbitral. La corrupción explotó una vulnerabilidad preexistente; no la creó. La solución es simple en su enunciado: ninguna concesión debería adjudicarse sin ingeniería de detalle completa, presupuesto base auditado y matriz de riesgos explícita con asignación clara de responsabilidades entre concedente y concesionario.

Falla 2: El arbitraje como zona de impunidad

El arbitraje fue diseñado para resolver controversias con rapidez y expertise técnico, pero se convirtió en el punto más vulnerable del sistema. Los árbitros son designados por las partes; sus laudos no son públicos en muchos casos; y la revisión judicial es extremadamente limitada. Como se detalla en la sección sobre Odebrecht, la inversión en corrupción arbitral produjo un retorno de cincuenta a uno para la empresa. Ningún sistema de incentivos podría ser más perverso. La reforma necesaria incluye publicidad obligatoria de todos los laudos que involucren al Estado, un sistema de registro e incompatibilidades para árbitros en controversias con el sector público, y revisión judicial ampliada para laudos que superen umbrales de impacto fiscal significativo.

Falla 3: El diseño financiero carga el riesgo al contribuyente

Esta es la falla más profunda. El modelo APP peruano no está estructurado sobre la rentabilidad que genera el propio activo concesionado, sino sobre garantías del Estado al concesionario. Cuando un proyecto no genera los ingresos proyectados — por errores de demanda, retrasos en la construcción o cambios regulatorios — es el contribuyente quien absorbe la diferencia. El principio correcto es el inverso: el costo debe cargarse a quien genera el mercado. Una carretera que conecta una zona productiva con un puerto se paga con el flujo de carga que genera esa misma actividad; un metro urbano se paga con las tarifas de los usuarios y con la plusvalía que genera en los predios aledaños; un puerto se paga con las tarifas del comercio que por él circula. El concesionario debe asumir el riesgo de demanda porque es él quien tiene la información y la capacidad para gestionarlo.

Una herramienta complementaria, que Perú no ha explorado con suficiente profundidad, es la capitalización del canon minero en fondos soberanos de infraestructura. Chile ofrece un referente parcial: su Fondo de Estabilización Económica y Social capitalizó los excedentes del cobre en un fondo que financia gasto público de largo plazo. Perú podría aplicar un principio similar destinando una fracción del canon no al gasto corriente — como ocurre hoy, con resultados de ejecución desastrosos en los gobiernos regionales — sino a un fondo técnicamente administrado que cofinancie infraestructura y contribuya a cerrar la enorme brecha que el país acumula en este sector.

Falla 4: Reguladores débiles frente a concesionarios poderosos

OSITRAN supervisa concesiones cuyo valor agregado supera los 12,000 millones de dólares ejecutados. Lo hace con recursos, personal y capacidad técnica incomparablemente menores a los de los concesionarios que supervisa. El resultado es predecible: cuando COSCO Shipping decide resistir la supervisión de OSITRAN, o cuando Brookfield resiste a INVERMET, los reguladores no tienen músculo institucional suficiente para imponerse. Fortalecer OSITRAN, INVERMET y PROINVERSIÓN — en presupuesto, estabilidad de personal y capacidad técnica — no es un gasto burocrático: es la condición mínima para que el modelo APP funcione en beneficio del país.

Conclusión

El problema de las APP en Perú no es que el modelo sea equivocado. Es que Perú lo ha aplicado con tres fallas estructurales que se repiten en casi todos los casos: proyectos adjudicados sin ingeniería de detalle, arbitraje capturado por la parte privada, y contratos que transfieren el riesgo al contribuyente en lugar de al concesionario.

Los casos de Odebrecht demuestran que ese modelo puede ser explotado con una rentabilidad extraordinaria por actores con voluntad de corromper. Los casos de la Línea 2, Rutas de Lima y Chancay demuestran que el problema no se agota en la corrupción: también hay fallas de diseño institucional que producen resultados igualmente dañinos sin que medie necesariamente un soborno.

Perú tiene activos geográficos y recursos naturales que hacen de sus concesiones de infraestructura inversiones altamente rentables para cualquier operador competente. Esa rentabilidad intrínseca es precisamente la razón por la que las APP peruanas deberían poder estructurarse sin garantías estatales que socializan las pérdidas mientras que las ganancias se privatizan. El camino es diseñar mejor los contratos, fortalecer a los reguladores, capitalizar el canon en un fondo que cierre la brecha de infraestructura, y exigir que el riesgo lo asuma quien tiene la información y la capacidad para administrarlo. En Perú, ese riesgo debe asumirlo el concesionario, es decir la empresa privada, no el contribuyente.

Referencias principales

IDL-Reporteros: Serie investigativa sobre arbitrajes y sobrecostos de Odebrecht en Perú (2016-2025). Disponible en: idl-reporteros.pe

Contraloría General de la República: Informes de Hito de Control sobre Línea 2 del Metro de Lima y Nueva Carretera Central (2024-2026).

OSITRAN: Reportes de supervisión de concesiones de infraestructura de transporte (2020-2024).

Fiscalía Especializada — Equipo Especial Lava Jato: Acusación fiscal caso Árbitros de Odebrecht (agosto 2025).

CIADI/ICSID: Casos ARB/17/3 (Metro de Lima Línea 2 c. República del Perú) y ARB/18/17 (Autopista del Norte c. República del Perú).